ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2022 року 
м. Київ

справа № 824/473/18-а
адміністративне провадження № К/9901/7156/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
 
розглянувши у порядку попереднього розгляду в касаційній інстанції адміністративну справу № 824/473/18-а
за позовом ОСОБА_1 до Михальчанської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду 04.10.2018 (суддя Григораш В.О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду 29.01.2019 (головуючий суддя Шидловський В.Б., судді: Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В.),
В С Т А Н О В И В:
У травні 2018 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Михальчанської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області                (далі також- відповідач), в якому просив:
-          визнати протиправним та скасувати рішення XIX сесії VII скликання Михальчанської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області (відповідач) №108-19/2017 від 19 грудня 2017 року в частині відмови громадянину ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки із земель "для ведення особистого селянського господарства" на землі "для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" площею 0.0587 га, кадастровий номер 7324586500:03:005:0674, яка розташована по АДРЕСА_1 ;
-          зобов`язати Михальчанську сільську раду Сторожинецького району Чернівецької області затвердити проект землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки із земель "для ведення особистого селянського господарства" на землі "для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" площею 0.0587 га, кадастровий номер 7324586500:03:005:0674, яка розташована по АДРЕСА_1 , власником якої є громадянин ОСОБА_1 .
Позов обґрунтовано тим, що підпункт «б» пункту 15 розділу Х Перехідних положень Земельного кодексу України (далі - ЗК України), відповідно до якого забороняється зміна цільового призначення земель, стосується власників земельних часток паїв, а земельні ділянки, отримані позивачем внаслідок цивільно-правових угод, втратили статус «паю».
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Судами встановлено, що на підставі Договору дарування земельної ділянки від 30.05.2009, зареєстрованого в реєстрі за №1105, гр. ОСОБА_2 подарував, а ОСОБА_1 набув права власності на земельну ділянку за кадастровим номером 7324586500:03:005:0674, площею 0,0587 га в межах згідно планом, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, розташовану в АДРЕСА_1.
Право власності ОСОБА_1 на земельну ділянку з кадастровим номером 7324586500:03:005:0674, площею 0,0587 га в межах згідно планом, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, розташовану в АДРЕСА_1 підтверджується Державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ №429166 від 22.11.2010.
Рішенням XVI сесії VII Михальчанської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області від 29.08.2017 №65-16/2017 "Про затвердження детального плану території" громадянам, в тому числі ОСОБА_1 , затверджено детальний план території розміщення житлової забудови на вісім земельних ділянок орієнтовною площею 0,0587 га по АДРЕСА_1 та внесення змін в генеральний план населеного пункту с.Заволока Сторожинецького району Чернівецької області. Зобов`язано громадян при зміні цільового призначення земельної ділянки, при здійсненні будівництва суворо дотримуватись детального плану території, із врахуванням меж червоних ліній, смуг відведення дороги та суворо дотримуватись земельного законодавства, в тому числі земельного мораторію.
На замовлення позивача, фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 розроблено Проект щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення земель для ведення особистого селянського господарство на землі для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що знаходиться: АДРЕСА_1 .
Висновком Сектору містобудування та архітектури житлово-комунального господарства Сторожинецької районної державної адміністрації Чернівецької області від 25.10.2017  №205 погоджено Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки із зміною цільового призначення земель для ведення особистого селянського господарства на землі для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), гр. ОСОБА_1 , що розташована по АДРЕСА_1 , площею - 0,0587 га. Вважає за можливе зміну цільового призначення земельної ділянки на землі для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) гр. ОСОБА_1 .
Висновком експерта державної експертизи про розгляд землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 14.11.2017 №7128/82-17 погоджено Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки із зміною цільового призначення земель для ведення особистого селянського господарства на землі для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що знаходиться: АДРЕСА_1 .
01.12.2017 позивач звернувся до сесії Михальчанської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області із заявою про затвердження Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із зміною цільового призначення земель для ведення особистого селянського господарства на землі для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що знаходиться за адресою по АДРЕСА_1 .
Рішенням ХІХ сесії VII скликання Михальчанської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області №108-19/2017 від 19.12.2017 "Про затвердження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки" вирішено: відмовити громадянину ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки із земель "для ведення особистого селянського господарства" на землі "для будівництва і обслуговування житлового будинку господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)" площею 0,0587 га, кадастровий номер 7324586500:03:005:0674, яка розташована по АДРЕСА_1 , у зв`язку з тим, що громадянином не враховано та не виконано пункти 4 та 5 рішення XVI сесії сільської ради VII скликання від 29.08.2017 року №65-16/52017, а саме не враховано детальний план території (червону лінію) та не дотримано земельного законодавства (пункту 15 Перехідних положень Земельного кодексу України).
Також зазначеним рішенням, рекомендовано громадянину ОСОБА_1 звернутися повторно до сільської ради після виконання пункту 4 рішення XVI сесії сільської ради VII скликання від 29.08.2017 №65-16/2017 та після набрання чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення.
Вважаючи вказане рішення відповідача незаконним та таким, що порушує його право на користування земельною ділянкою, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що незалежно від способу набуття позивачем права власності на земельну ділянку з цільовим призначенням «для ведення особистого селянського господарства», яка сформована внаслідок виділення земельного паю, до закінчення дії чи скасування мораторію введеного пунктом 15 розділу X Перехідних положень ЗК України, вона позбавлена права змінювати цільове призначення цієї земельної ділянки, а відтак, оскаржене рішення відповідача є правомірним.
Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх такими, що прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити. 
В касаційній скарзі позивач наголошує на помилковості висновку судів попередніх інстанцій про розповсюдження на спірну земельну ділянку обмежень, визначених пунктом 15 Перехідних положень Земельного кодексу України.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечив, вважаючи їх безпідставними, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій, які просить залишити без змін, - обґрунтованими та законними.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 18 ЗК України визначено, що до земель України належать усі землі в межах її території, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.
Згідно зі статтею 19 ЗК України землі сільськогосподарського призначення визначені як окрема категорія земель.
Землями сільськогосподарського призначення ЗК визнає землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей (стаття 22 ЗК України).
Наведене свідчить, що визначення поняття «землі сільськогосподарського призначення» насамперед пов`язано з використанням їх для такої цілі, як виробництво сільськогосподарської продукції, що зумовлено їх природними властивостями.
Частина перша статті 23 ЗК України закріплює принцип пріоритетності використання земель, придатних для сільського господарства, згідно з яким такі землі повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання.
Пріоритетність правового режиму цих земель передбачає необхідність їх цільового використання.
Стаття 22 ЗК України визначає види використання сільськогосподарських земель, які відповідають їх цільовому призначенню, та осіб, які мають право на отримання таких земель у власність та у користування.
Згідно з положеннями зазначеної норми окрему групу суб`єктів сільськогосподарського землевикористання становлять громадяни, яким землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського товаровиробництва.
Правовий режим наведених видів землевикористання встановлюється ЗК України та спеціальними законами.
Так, згідно зі статтею 35 ЗК України земельні ділянки, надані для садівництва, можна використовувати для закладення багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення потрібних будівель, господарських споруд тощо. Займатись садівництвом громадяни можуть як індивідуально, так і колективно (створюючи садівничі товариства). Земельні ділянки вони мають право набути безоплатно у приватну власність або на умовах оренди із земель державної чи комунальної власності. Порядок використання земельних ділянок, наданих у власність для ведення садівництва, спрямований передусім на задоволення потреб громадян у земельних ділянках для зазначених цілей, а також для створення умов для відпочинку їх та членів їх сімей і регламентується ЗК України та статутами садівничих товариств.
Натомість порядок використання земельних ділянок, наданих у власність для товарного сільськогосподарського виробництва, спрямований на ведення такого виробництва на ринкових товарних засадах, коли продукти виробляються не для власного споживання виробника, а для продажу, тобто споживання іншими членами суспільства.
Суб`єктами такого виду землекористування можуть бути громадяни України, які отримали земельні ділянки у власність безоплатно в результаті приватизації земель колективних сільськогосподарських підприємств (селяни, колишні члени цих підприємств) [(стаття 25 ЗК України, Закон України від 5 червня 2003 року № 899-ІV «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 899-IV)].
Громадяни також можуть використовувати землі сільськогосподарського призначення для організації та ведення особистого селянського господарства - господарської діяльності, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки та споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі у сфері сільського зеленого туризму. Правові та організаційні засади ведення особистого селянського господарства визначаються Законом України від 15 травня 2003 року № 742-ІV «Про особисте селянське господарство».
Порядок використання земельних ділянок для городництва регламентується статтею 36 ЗК, згідно з якою вони можуть надаватися громадянам або їх об`єднанням лише на умовах оренди. При цьому, на таких землях не допускається спорудження капітальних будівель і споруд.
Громадяни також можуть орендувати земельні ділянки сільськогосподарського призначення для сінокосіння і випасання худоби (стаття 34 ЗК).
Різний правовий режим земель сільськогосподарського призначення за видами використання підтверджується положеннями статті 121 ЗК України, якою встановлено норми безоплатної передачі у власність земельних ділянок громадянам. Розмір земельної ділянки для ведення садівництва, яку можна приватизувати безоплатно, становить не більше 0,12 га, у той час як розмір земельної ділянки для ведення фермерського господарства згідно з нормами безоплатної передачі земельних ділянок громадянам України визначається розміром земельної частки (паю), встановленим для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Розмір земельних ділянок, що передаються безоплатно громадянину для ведення особистого селянського господарства, становить не більше 2,0 га. Наведена норма передбачає можливість збільшення цього розміру у разі отримання в натурі (на місцевості) земельної частки (паю) та її успадкування членами господарства. Вочевидь це зумовлено особливостями кожного виду використання земельної ділянки і спрямовано на дотримання основного з принципів земельного законодавства - раціонального використання земель.
Здійснення прав власника землі передбачає дотримання ним обов`язків, пов`язаних з володінням земельною ділянкою, першочерговим з яких згідно з пунктом «а» частини першої статті 90 ЗК України визначено обов`язок забезпечення її використання за цільовим призначенням.
Стаття 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-ІV «Про землеустрій» містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою в установленому законодавством порядку.
У частині першій статті 81 ЗК України визначені способи набуття громадянами України права власності на земельні ділянки, якими є:
а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами;
б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності;
в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування;
г) прийняття спадщини;
ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Водночас, у частині дев`ятій статті 79-1 ЗК України передбачено, що земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.
Формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів (частина перша та друга статті 79-1 ЗК України).
Особливий порядок формування земельної ділянки як об`єкта цивільних прав передбачений Законом № 899-IV, який полягає в тому, що земельні ділянки виділяються із земель, що належали колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам на праві колективної власності.
З системного аналізу наведених правових норм можна дійти висновку, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення, які надаються у власність або передаються у користування, за конкретними цілями використання поділяються на види. Віднесення земельних ділянок сільськогосподарського призначення до того чи іншого виду позначається на їх правовому режимі (порядку використання), який відповідає їх цільовому призначенню (використанню).
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, рішенням Михальчанської сільської ради Сторожинецького району від 11.11.1999  №115-12/99 затверджено технічну документацію по передачі земельних часток (паїв) із земель колективної власності СКГ "Михальчанський" та передано у приватну власність земельні частки (паї) громадянам згідно з додатком, серед яких - громадяни ОСОБА_4 та ОСОБА_5 .
З метою реалізації свого права на землю, зазначені особи виготовили державні акти на право приватної власності на землю серії І-ЧВ № 025260 від 31.12.1999 року та серії І-ЧВ №025261 від 31.12.1999 року.
На підставі рішення Михальчанської сільської ради Сторожинецького району від 27.12.2006 року №193-11/06 змінено функціональне використання земельної ділянки гр. ОСОБА_4 площею 0,35 га та земельної ділянки ОСОБА_5 площею 0,48 га з "ведення товарного сільськогосподарського виробництва" на землі "для ведення особистого селянського господарства".
На підставі Договору дарування земельної ділянки від 30.05.2009, зареєстрованого в реєстрі за №1105, гр. ОСОБА_2 , якому ця земельна ділянка належить на підставі Державного акта на право власності на земельну ділянку, серії ЯЕ №176089, виданого Михальчанською сільською радою 26 березня 2007 року згідно договору купівлі-продажу земельної ділянки, посвідченого приватним нотаріусом Сторожинецького районного нотаріального округу 31.12.2006 за реєстровим номером 4206, подарував, а ОСОБА_1 набув права власності на земельну ділянку за кадастровим номером 7324586500:03:005:0674, площею 0,0587 га в межах згідно планом, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, розташовану в АДРЕСА_1.
Відповідно до вищевказаного договору дарування земельної ділянки, позивачу видано Державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ №429166 від 22.11.2010 за кадастровим номером: 7324586500:03:005:0674, площа - 0,0587 га, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, розташована за адресою с. Заволока, Сторожинецький район, Чернівецька область.
Колегія суддів вважає, що вказана земельна ділянка, яка мала цільове призначення для товарного сільськогосподарського виробництва, а згодом змінила функціональне використання для ведення особистого селянського господарства та була відчужена, все одно залишається земельною часткою (паєм) виділеною в натурі (на місцевості) для особистого селянського господарства. При цьому, було змінено функціональне використання, а не цільове призначення земельної ділянки.
Відповідно до положень статей 13, 14 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу і є національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, у зв`язку з чим гарантоване Конституцією право власності на землю має набуватися і реалізовуватися громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Саме на виконання зазначених конституційних положень та створення необхідної законодавчої бази (прийняття законів про ринок земель та державний земельний кадастр) для запровадження повноцінного ринку земель, а також з метою збереження стратегічно важливого для аграрного сектору економіки держави виду сільськогосподарських земель законодавець згідно з підпунктом «б» пункту 15 Перехідних положень ЗК України запровадив мораторій на купівлю-продаж та інші способи відчуження земельних ділянок, які перебувають у власності юридичних осіб та громадян для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства та власникам земельних часток (паїв), крім обміну земельної ділянки на іншу відповідно до закону (стаття 14 Закону № 899-ІV), передачі їх у спадщину та вилучення земель для суспільних потреб.
Наведене обмеження не поширюється на право приватної власності на земельні ділянки іншого призначення (виду використання), які перебувають у власності громадян та юридичних осіб. І тому наведеною вище нормою ЗК України законодавець з метою забезпечення виконання введеного мораторію заборонив також зміну цільового призначення та виду використання зазначених вище сільськогосподарських земельних ділянок.
Отже, якщо земельна ділянка сформована як об`єкт нерухомого майна, внаслідок виділення в натурі земельного паю для ведення особистого селянського господарства, то для неї встановлений мораторій на зміну цільового призначення, а подальша зміна власника такої земельної ділянки не припиняє дію мораторію.
Відтак, незалежно від способу набуття позивачем права власності на земельну ділянку з цільовим призначенням «для ведення особистого селянського господарства», яка сформована внаслідок виділення земельного паю, до закінчення дії чи скасування мораторію введеного пунктом 15 розділу X Перехідних положень ЗК України, він позбавлений права змінювати цільове призначення цієї земельної ділянки.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 01.11.2018  у справі №817/897/16.
Аналіз наведених положень земельного законодавства дає підстави для висновку, що на підставі підпункту «б» пункту 15 Перехідних положень ЗК України відповідач правомірно відмовив у погоджені зміни цільового призначення земельної ділянки позивачу, у власності якого перебуває сільськогосподарська земельна ділянка для ведення особистого селянського господарства.
Разом з тим, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» від 31.03.2020 № 552-IX, який набрав чинності 01.07.2021, підпункт «б» пункту 15 Перехідних положень ЗК України викладено в такій редакції: «до 1 січня 2024 року забороняється купівля-продаж або відчуження в інший спосіб на користь юридичних осіб земельних ділянок, які перебувають у приватній власності і віднесені до земель для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв), крім переходу до банків права власності на земельні ділянки як предмет застави, передачі земельних ділянок у спадщину, обміну (міни) відповідно до частини другої статті 37-1 цього Кодексу земельної ділянки на іншу земельну ділянку з однаковою нормативною грошовою оцінкою або різниця між нормативними грошовими оцінками яких становить не більше 10 відсотків та відчуження земельних ділянок для суспільних потреб. Угоди (у тому числі довіреності), укладені під час дії заборони на купівлю-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), встановленої цим підпунктом, у частині їх купівлі-продажу та відчуження в інший спосіб на користь юридичних осіб, а так само в частині передачі прав на відчуження цих земельних ділянок та земельних часток (паїв) на користь юридичних осіб на майбутнє (у тому числі укладення попередніх договорів), є недійсними з моменту їх укладення (посвідчення)". 
Наведене в контексті змісту встановлених фактичних обставин у цій справі свідчить про правильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, відсутність порушень норм процесуального права й необґрунтованість вимог касаційної скарги.
Всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
Відповідно до ст. 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями   343,   349,   350,   355,   356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року у справі №824/473/18-а - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді | Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   А.І. Рибачук