ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2022 року 
м. Київ
справа №1.380.2019.006998
адміністративне провадження № К/9901/17145/20  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області про визнання протиправним наказу, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 березня 2020 року (суддя Костецький Н.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року (головуючий суддя Гудим Л.Я., судді: Довгополов О.М., Святецький В.В.),
в с т а н о в и в :
В грудні 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі також - відповідач, Управління), в якому просив визнати протиправними і скасувати накази Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 10.12.2019 № 13-9487/16-19-СГ, від 21.01.2020 №13-1015/16-20-СГ; зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Львівській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 1,5000 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Старояричівської сільської ради Кам`янка-Бузького району Львівської області (за межами населених пунктів) та щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 4622186200:10:000:0429.
В обґрунтування позовних вимог вказав, що зазначена у наказі від 10.12.2019 № 13-9487/16-19-СГ підстава для відмови у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою є такою, що не передбачена чинним законодавством. Відмова ж у поділі земельної ділянки порушує його право на безоплатну приватизацію земельної ділянки, оскільки суперечить ч. 3 ст. 134 Земельного кодексу України. 
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 27 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, в задоволенні позову відмовлено. 
Судами встановлено, що позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1,5000 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Старояричівської сільської ради Кам`янка-Бузького району Львівської області (за межами населених пунктів).
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 10.12.2019 № 13-9487/16-19-СГ позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої на території Старояричівської сільської ради Кам`янка-Бузького району, орієнтовний розмір земельної ділянки 1,5000 га, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства. Підставою відмови вказано те, що земельна ділянка знаходиться в межах проінвентаризованого та зареєстрованого в ДЗК масиву (кадастровий номер 4622186200:10:000:0429, площею 50,0518 га), поділ якої не проведено.
Враховуючи наказ Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 10.12.2019 № 13-9487/16-19-СГ, ОСОБА_1 звернувся із клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області про надання дозволу на поділ земельної ділянки із кадастровим номером 4622186200:10:000:0429 із подальшою приватизацією земельної ділянки площею 1,5000 га в межах норм безоплатної приватизації землі.
21.01.2020 Головне управління Держгеокадастру у Львівській області  наказом № 13-1015/16-20-СГ відмовило позивачу у наданні згоди на поділ земельної ділянки із кадастровим номером 4622186200:10:000:0429, площею 50,0518 га, розташованої на території Старояричівської сільської ради Кам`янка-Бузького району, з посиланням на те, що земельна ділянка передбачена для включення до переліку земельних ділянок, права оренди на які буде виставлено на земельні торги Головним управління Держгеокадастру у Львівській області.
Не погоджуючись з такими рішеннями відповідача, вважаючи їх протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом. 
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, приймаючи оскаржувані накази, діяв у межах наданих йому повноважень та відповідно до вимог чинного законодавства, а тому відсутні підстави для задоволення позову. 
Зокрема, суди прийшли до висновку, що оскільки позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність вже сформованої земельної ділянки, а не з технічною документацією щодо поділу такої земельної ділянки, що суперечить вимогам частини шостої статті 79-1 Земельного кодексу України, а відтак відповідач прийняв законне рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. 
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач та подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування усіх обставин справи, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити. 
Відповідач правом подання письмових заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не скористався. 
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги відповідача, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Кабінету міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.
Згідно із частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Пунктом «б» частини першої статті 121 ЗК України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 га.
Згідно із частинами першою та другою статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
Частиною п`ятою  статті 79-1 ЗК  України встановлено, що формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Згідно із частинами шостою та сьомою статті 79-1 ЗК України формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.
Частинами дев`ятою та десятою  статті 79-1 ЗК України передбачено, що земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї. Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
Статтею 1 Закону України від 22.05.2003 №  858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) встановлено, що проект землеустрою - це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом;
технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.
За правилами статті 25 Закону № 858-IV  документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що підставою для формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, є технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.
Згідно з положеннями ЗК України способами формування земельної ділянки є: відведення земельної ділянки із земель державної, комунальної власності (за відсутності на даній частині земної поверхні сформованих та зареєстрованих земельних ділянок); поділ раніше сформованої земельної ділянки. На одній частині земної поверхні неможливим є існування двох одночасно зареєстрованих земельних ділянок, координати яких перетинаються, адже частина друга статті 79 ЗК України встановлює, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий шар.
Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 04.05.2020 у справі № 802/1539/17-а.
Як встановлено судами, земельна ділянка, на яку позивач бажає отримати дозвіл на розробку документації, вже є сформованою згідно з технічною документацією із землеустрою, площею 50,0518 га, з кадастровим номером   4622186200:10:000:0429, а відтак її подальше формування здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, до спірних правовідносин в частині надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає застосуванню частина шоста статті 79-1 ЗК України, яка встановлює, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі відповідної технічної документації із землеустрою.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16.07.2020  у справі № 802/1447/17-а.
Таким чином колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій  про відмову у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним і скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 10.12.2019 № 13-9487/16-19-СГ та зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Львівській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 1,5000 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Старояричівської сільської ради Кам`янка-Бузького району Львівської області (за межами населених пунктів) у зв`язку з їх необґрунтованістю. 
Що ж стосується вимог про визнання протиправним та скасування наказу  Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 21.01.2020 №13-1015/16-20-СГ та зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Львівській області надати ОСОБА_1 дозвіл на поділ земельної ділянки з кадастровим номером 4622186200:10:000:0429, то колегія суддів зазначає таке. 
Так, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.
Надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта.
Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
Так, згідно із частиною першою статті 25 Закону № 858-IV документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, до видів якої належить технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок (пункт «й» частини другої статті 25).
За загальним правилом, визначеним положеннями статті 50 Закону № 858-IV  проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
Згідно із статтею 56 Закону № 858-IV технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок включає:
а) пояснювальну записку;
б) технічне завдання на складання документації, затверджене замовником документації;
в) кадастрові плани земельних ділянок, які об`єднуються в одну земельну ділянку, або частини земельної ділянки, яка виділяється в окрему земельну ділянку;
г) матеріали польових геодезичних робіт;
ґ) акт приймання-передачі межових знаків на зберігання при поділі земельної ділянки по межі поділу;
д) перелік обтяжень прав на земельну ділянку, обмежень на її використання та наявні земельні сервітути;
е) нотаріально посвідчену згоду на поділ чи об`єднання земельної ділянки заставодержателів, користувачів земельної ділянки (у разі перебування земельної ділянки в заставі, користуванні);
є) згоду власника земельної ділянки, для земель державної власності - органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою, на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем (крім випадків поділу земельної ділянки у зв`язку з набуттям права власності на житловий будинок, розташований на ній).
Зміст наведених норм права свідчить про те, що поділ та об`єднання земельних ділянок за своєю суттю фактично є формуванням нової чи нових земельних ділянок, що передбачає певну процедуру щодо надання дозволу на розроблення технічної документації  із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, його погодження та затвердження в порядку, встановленому ЗК  України, який визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У справі, яка розглядається суди встановили, що позивач звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 4622186200:10:000:0429.
На думку колегії суддів земельна ділянка, на яку претендує позивач, може бути виділена із вже сформованої земельної ділянки та їй може бути присвоєний інший кадастровий номер. Відтак, таке звернення позивача ґрунтується на вимогах закону та спрямоване на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність, у спосіб передбачений законодавством. Натомість відповідач протиправно відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 4622186200:10:000:0429, з підстав, не передбачених законом (земельна ділянка передбачена для включення до переліку земельних ділянок, права оренди на які буде виставлено на земельні торги), що перешкоджає позивачу у реалізації його права на отримання земельної ділянки у власність.
Відтак, наказ відповідача про відмову у наданні дозволу на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки від 21.01.2020 №13-1015/16-20-СГ підлягає скасуванню, як такий, що прийнятий не на підставі та не у спосіб, що передбачені  Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої  статті 2 КАС України. 
Водночас, колегія суддів вважає, що, в даному випадку, вимога про зобов`язання відповідача надали дозвіл на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки не може бути задоволена. 
Так, відповідно до частини четвертої  статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У цій справі, способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі                      № 509/1350/17 зазначила таке.
Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.
Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.
З огляду на викладене, у цій справі відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, оскільки обставинами справи не підтверджено, що відповідачем здійснена повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу.
Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову.
Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Керуючись статтями 139, 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року у справі № 1.380.2019.006998 скасувати в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 21.01.2020 №13-1015/16-20-СГ та зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Львівській області надати дозвіл на поділ земельної ділянки. 
Прийняти в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 21.01.2020 №13-1015/16-20-СГ.
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно у встановленому законодавством порядку розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на поділ земельної ділянки з кадастровим номером 4622186200:10:000:0429.
В решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року у справі № 1.380.2019.006998 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик 
 А.І. Рибачук ,
Судді Верховного Суду