ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 620/18833/21                                              Суддя першої інстанції: Непочатих В.О.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  05 жовтня 2022 року                                                                                            м. Київ
          
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача          - Степанюка А.Г.,
суддів                    - Бужак Н.П., Кобаля М.І.,
при секретарі                    - Масловській К.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Чернігівської окружної прокуратури на прийняту у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 червня 2022 року у справі за позовом керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «ЖК «Парковий», Товариство з обмеженою відповідальністю «Еко Комфорт Групп», Товариство з обмеженою відповідальністю «Еленмар», про визнання протиправними і скасування рішення, наказу та містобудівних умов і обмежень, -

В С Т А Н О В И Л А:
У грудні 2021 року керівник Чернігівської окружної прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - Позивач, ДІАМ) до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради (далі - Відповідач-1, Виконком Чернігівської міськради), Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради (далі - Відповідач-2, Управління архітектури), треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «ЖК «Парковий» (далі - Третя особа-1, ТОВ «ЖК «Парковий»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Еко Комфорт Групп» (далі - Третя особа-2, ТОВ «Еко Комфорт Групп»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Еленмар» (далі - Третя особа-3, ТОВ «Еленмар»), про:
- визнання протиправним та скасування п. 1.14 рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 16.09.2021 № 566 «Про затвердження та надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок»;
- скасування наказу Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради № 200-М від 16.09.2021 «Про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки»;
- скасування містобудівних умов і обмеження № 02-01/200, виданих Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради 16.09.2021, відомості про які внесено до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:6814-7007-7527-7764, виданих ТОВ «ЖК «Парковий» для нового будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом в кварталі просп. Перемоги - вул. Ремісничої - вул. Ринкової в м. Чернігові.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.06.2022 закрито провадження у справі на підставі ч. 1 ст. 239 КАС України та наголошено на тому, що цей спір не підлягає розгляду у судовому порядку взагалі. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що за загальним правилом один орган державної влади не вправі звертатися до суду з позовом до іншого за винятком компетенційного спору, до якого цей спір не належить. Підкреслює, що до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду в межах здійснення такого нагляду належить право скасування прийнятих об`єктами нагляду рішень. У свою чергу, як зазначено судом, право оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) належить виключно суб`єкту господарювання, а ДІАМ правом на звернення до суду із такими позовними вимогами взагалі не наділена.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Прокурор подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом не було надано оцінку повноваженням ДІАМ у сфері будівельного нагляду, якими охоплюється право останньої на звернення до суду із позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів. Крім того, зауважує, що в силу закону головні інспектори будівельного нагляду мають право звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності. Окремо звертає увагу, що ДІАМ було повідомлено Прокурора про те, заходи з проведення позапланової перевірки щодо законності будівництва щодо відповідного об`єкту не проводилися, а відтак суб`єкт владних повноважень фактично самоусунувся від виконання своїх обов`язків. Наголошує на неправильності позиції суду про те, що правом оскарження містобудівних умов та обмежень наділений лише суб`єкт господарювання, оскільки остання суперечить приписам п. 3 ч. 8 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Також зауважує на нерелевантність застосованої судом першої інстанції практики Верховного Суду до спірних правовідносин.
Після усунення визначених в ухвалі від 21.07.2022 про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.08.2022 відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції, які надійшли 22.09.2022.
У відзиві на апеляційну скаргу Виконком Чернігівської міськради просить відмовити в її задоволенні та залишити ухвалу суду першої інстанції без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що Прокурором не доведено виникнення у нього правових підстав для звернення до суду із цим позовом. Крім того, підкреслює, що повноваженнями на звернення до суду з таким позовом наділені головні інспектори будівельного нагляду і лише у випадку виявлення порушень у сфері містобудівної діяльності, а не ДІАМ, що свідчить про заявлення Прокурором позову в інтересах неналежного позивача.
У межах встановлених судом строків відзиву на апеляційну скаргу від інших учасників справи не надійшло.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2022 справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 05.10.2022.
Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.
Закриваючи провадження у цій справі суд першої інстанції виходив з того, що спори між суб`єктами владних повноважень (окрім компетенційних) чинним законодавством не допускають, оскільки це фактично означатиме позов держави до неї самої. У розрізі наведеного суд зауважив, що правом на звернення до суду з такими позовними вимогами належить головним інспекторам будівельного нагляду, а не ДІАМ як органу. Тому, враховуючи, що за правилами ст. 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» правом судового оскарження органів державного нагляду (контролю) наділені лише суб`єкти господарювання, то цей спір не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства як і у судовому порядку взагалі.
З такими висновками суду першої інстанції не можна погодитися з огляду на таке.
Матеріали справи свідчать, що п. 1.14 рішення Виконкому Чернігівської міськради від 16.09.2021 №566 затверджено та приписано надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки ТОВ «ЖК «Парковий» для нового будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом в кварталі просп. Перемоги - вул. Ремісничої - вул. Ринкової в м. Чернігові (т. 1 а.с. 36).
На виконання цього рішення наказом Управління архітектури від 16.09.2021 №200-М указані містобудівні умови та обмеження були видані (т. 1 а.с. 37-41; реєстраційний номер ЄДУССБ MU01:6814-7007-7527-7764; реєстраційний номер 02-01/200 від 16.09.2021).
У листопаді 2021 року заступник керівника Чернігівської окружної прокуратури звернувся до ДІАМ із листом №7645вих-21, в якому з огляду на допущені, на його думку, порушення при видачі містобудівних умов та обмежень, просив вжити невідкладних заходів в межах компетенції та провести перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час видачі та затвердження містобудівних умов та обмежень забудови вказаної вище земельної ділянки (т. 1 а.с. 82-83).
Листом від 09.12.2021 №5857/02/13-21 ДІАМ повідомила Чернігівську окружну прокуратуру про те, що здійснення заходів позапланової перевірки щодо встановлення будівництва будівлі торгівлі з апарт-готелем та підземним паркінгом, дотримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, проведення будівельних робіт в межах червоних ліній та дотримання інших вимог чинного законодавства за адресою: просп. Перемоги - вул. Ремісничої - вул. Ринкової в м. Чернігові, можливе після надання вимоги правоохоронних органів щодо проведення перевірки, складеної на підставі ухвали слідчого судді (т. 1 а.с. 84-86).
Указані вище обставини, як свідчать матеріали справи, і стали підставою для звернення Прокурора до суду із цим позовом, оскільки, як зазначено останнім, уповноважений суб`єкт владних повноважень фактично самоусунувся від виконання власних владно-управлінських функцій та обов`язків.
З урахуванням наведеного, надаючи оцінку указаним обставинам у площині мотивів суду першої інстанції про необхідність закриття провадження у справі та через призму аргументів апеляційної скарги і відзиву на неї, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України в порядку адміністративного судочинства.
За правилами ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
У свою чергу, положеннями ч. 3 ст. 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право. А згідно ч. 4 ст. 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Приписи п. п. 3, 5 ч. 2 ст. 19 КАС України визначають, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Статтею 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Матеріали справи свідчать, що ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 29.12.2021 було відкрито провадження у цій справі та вказано, що позовна заява подана з додержанням вимог статей 160, 161, 172 КАС України. Отже, з цього моменту ДІАМ набуло статусу позивача у цій справі.
Із змісту наведених вище положень ч. 4 ст. 5 та п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України вбачається, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом.
Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 у справі № 800/414/17, від 04.12.2019 у справі №826/6233/17.
Перевіряючи наявність у ДІАМ права на звернення до суду із таким позовом, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до ст. 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон) державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності (частина 1).
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина 2).
Отже, державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Таким органом згідно постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 є ДІАМ. При цьому реалізація відповідних наглядових функцій згаданим центральним органом виконавчої влади здійснюється через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698.
Відповідно до п. 6 ч. 4 ст. 41-1 Закону у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.
Отже, законом прямо передбачено право головних інспекторів будівельного нагляду, через яких ДІАМ реалізує свої функції державного нагляду, на звернення до суду із позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності. 
І хоча виникнення такого права законодавець пов`язує виключно із виявленням порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, підстави стверджувати про те, що ДІАМ взагалі не має права на звернення до суду із таким позовом, відсутні, позаяк такі висновки йдуть у розріз з наведеними вище положеннями п. 6 ч. 4 ст. 41-1 Закону.
За таких обставин колегія суддів вважає помилковою позицію суду першої інстанції про необхідність закриття провадження у цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України та неможливість розгляду цього спору у порядку будь-якого судочинства, оскільки, як було зазначено вище, ДІАМ наділене повноваженнями на звернення до суду з таким позовом.
Застосування ж судом першої інстанції в якості обґрунтування прийняття оскаржуваної ухвали правових позицій Великої Палати Верховного Суду у справі 826/6233/17 та Верховного Суду у справах №823/1009/18 та №826/16127/16 колегія суддів вважає неправильним через їх нерелевантність до спірних правовідносин.
Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.12.2019 у справі №826/6233/17 суд, закриваючи провадження у справі, зазначив, що право Міністерства екології та природних ресурсів України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті.
У постановах від 25.05.2022 у справі №823/1009/18 та від 20.04.2022 у справі №826/16127/16 Верховний Суд, закриваючи провадження у справі, вказав на те, що об`єкт державного архітектурно-будівельного нагляду не наділений компетенцією звертатися до суду з позовом до органу, уповноваженого функціями державного архітектурно-будівельного нагляду при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій.
У свою чергу, як вже неодноразово було підкреслено вище, ДІАМ наділене правом на звернення до суду із позовом про скасування рішень об`єктів державного нагляду, а відтак наведені вище позиції суду касаційної інстанції не є застосовними до спірних правовідносин. До того ж, як вже було підкреслено вище, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.12.2019 у справі №826/6233/17 було наголошено на можливості звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції, яка має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом.
За таких обставин оскаржувана у межах цього апеляційного провадження ухвала є такою, що постановлена судом першої інстанції із неправильним застосуванням норм процесуального права, а відтак підлягає скасуванню.
Поряд з цим, зважаючи на те, що спір у цій справі було ініційовано не безпосередньо ДІАМ, а Прокурором, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що за правилами ч. ч. 1, 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (ст. 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Наведені правові норми не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, судова колегія вважає за необхідне зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України у рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18 та від 17.03.2021 у справі № 0440/6601/18.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду у цьому ж рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно якого за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно п. 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Колегія суддів Верховного Суду у постанові від 17.03.2021 у справі № 0440/6601/18, проаналізувавши попередні висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді підсумувала, що таке представництво:
по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.
Відтак, як вже було неодноразово підкреслено вище, закриваючи провадження у цій справі, суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, зазначивши, що цей спір не підлягає розгляду у порядку будь-якого судочинства взагалі. Разом з тим, з урахуванням суб`єктного складу учасників справи та належності її розгляду у порядку адміністративного судочинства суд першої інстанції повинен насамперед встановити наявність або відсутність у Прокурора повноважень на звернення із цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ, врахувавши при цьому наведені вище висновки Верховного Суду у схожій категорії справ.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи, що, як було неодноразово підкреслено вище, цей спір за своєю суттю та суб`єктним складом учасників справи охоплюється компетенцією адміністративного суду, то судова колегія приходить до висновку про необґрунтованість постановленої Чернігівським окружним адміністративним судом оскаржуваної ухвали.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про закриття провадження у справі було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 238, 242-244, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -  
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу керівника Чернігівської окружної прокуратури - задовольнити.
Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 червня 2022 року - скасувати.
Справу направити до Чернігівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.Г. Степанюк 

Судді                                                                                                      Н.П. Бужак

                                                                                                              М.І. Кобаль

Повний текст постанови складено та підписано 05 жовтня 2022 року.