ОКРЕМА УХВАЛА

13 вересня 2022 року 
м. Київ
справа №320/1167/21
адміністративне провадження №К/9901/45239/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М.,
при секретарі судового засідання                                         Лупу Ю.Д.,
за участю: 
представника позивача                                                   Кріля В.Я.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №   320/1167/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Вікналенд»
до Київського обласного центру зайнятості
про визнання протиправними дій
за касаційною скаргою Київського обласного центру зайнятості
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 листопада 2021 року,
У С Т А Н О В И В:
6 грудня 2021 року Київський обласний центр зайнятості (далі також - скаржник, відповідач) звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 листопада 2021 року. З касаційною скаргою відповідачем заявлено клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за участю їх представника.
Ухвалою Верховного Суду від 23 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі та встановлено строк для подання позивачем відзиву на касаційну скаргу Київського обласного центру зайнятості.
Ухвалою Верховного Суду від 11 липня 2022 року задоволено клопотання Київського обласного центру зайнятості про розгляд справи у судовому засіданні за участю їх представника та призначено справу №320/1167/21 до розгляду у судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів на 2 серпня 2022 року на 14:30 год. При цьому зазначеною ухвалою було визнано обов`язковою явку представника Київського обласного центру зайнятості.
Однак, судове засідання, призначене на 2 серпня 2022 року, було відкладено у зв`язку із відсутністю у ОСОБА_1 належних документів на представництво інтересів  Київського обласного центру зайнятості у Верховному Суді. Розгляд справи відкладено на 13 вересня 2022 року на 14.00.
12 вересня 2022 року до Верховного Суду надійшло клопотання Київського обласного центру зайнятості, підписане заступником директора - начальником відділу по роботі з персоналом Світланою Шаповал, у якому відповідач просить провести розгляд справи без участі його представника.
У судове засідання, призначене на 13 вересня 2022 року, представник Київського обласного центру зайнятості не з`явився.
Відповідно до статті 44 КАС України учасники справи зобов`язані сприяти своєчасному, всебічному, повному та об`єктивному встановленню всіх обставин справи; з`являтися в судове засідання за викликом суду, якщо їх явка визнана судом обов`язковою; виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки.
Згідно з частиною першою статті 45 КАС України учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами; зловживання процесуальними правами не допускається.
При цьому колегія суддів зазначає, що  особливості втілення принципу неприпустимості зловживання процесуальним правами в адміністративному судочинстві, важливо наголосити на тому, що згідно з частиною четвертою статті 45 КАС України суд зобов`язаний вживати заходів щодо запобігання зловживанню процесуальними правами. У випадку зловживання учасником судового процесу його процесуальними правами суд застосовує до нього заходи, визначені цим Кодексом.
У цьому контексті важливо згадати, що обов`язок суду вживати всіх заходів, спрямованих на попередження і протидію зловживанню процесуальними правами, ґрунтується також на положеннях низки міжнародних актів, зокрема Конвенції, а на важливості дотримання принципу неприпустимості зловживання процесуальними правами у судочинстві неодноразово наголошував у своїх рішеннях ЄСПЛ. Зокрема, закріплення у Конвенції статті 17 було зумовлено тим, що не можна виключати, що особа або група осіб намагатимуться покладатися на права, закріплені у Конвенції, задля отримання можливості здійснення діяльності, спрямованої на знищення цих прав [45] (див. рішення ЄСПЛ у справах «Perincek v. Switzerland», заява № 27510/08, пункт 113; «Zdanoka v. Latvia», заява № 58278/00, пункт 99).
Стаття 17 Конвенції забороняє знищення та надмірне обмеження прав і свобод, закріплених у Конвенції. Вона застосовується до держав, груп та окремих осіб. Водночас текст статті 17 Конвенції випливає зі статті 30 Загальної декларації прав людини (1948), згідно з якою ніщо у цій Декларації не може бути витлумачено як надання будь-якій державі, групі осіб або окремим особам права здійснювати будь-яку діяльність або вчиняти дії, спрямовані на знищення прав і свобод, викладених у цій Декларації. Еквівалентні положення до статті 17 Конвенції містяться також у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (1966), який у статті 46 містить таку норму: ніщо у цьому Пакті не може тлумачитись як приниження значення постанов Статуту Організації Об`єднаних Націй і статутів спеціалізованих установ, що визначають відповідні обов`язки різних органів Організації Об`єднаних Націй і спеціалізованих установ щодо тих предметів, яких стосується цей Пакт; у статті 47 Американської конвенції з прав людини (1969): Комісія вважає неприйнятним розгляд будь-яких петицій або повідомлень, зокрема, якщо вони складені з очевидним порушенням встановлених вимог або значною мірою дублюють аналогічні петиції або повідомлення, що раніше розглядалися Комісією або іншою міжнародною організацією; у статті 54 Хартії основних прав Європейського Союзу (2000): ніщо у цій Хартії не може тлумачитись як право здійснювати будь-яку діяльність або вчиняти будь-які дії, спрямовані на порушення прав і свобод, викладених у цій Хартії, або на їх обмеження більшою мірою, ніж передбачено цією Хартією. 
Окрім того, слід згадати Рекомендацію R(84)5 Комітету міністрів державам-членам щодо принципів цивільного судочинства, спрямованих на вдосконалення судової системи від 28 лютого 1984 року (Рекомендація R(84)5) та Рекомендацію R(95)5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та поліпшення функціонування систем і процедур оскарження у цивільних або комерційних справах від 7 лютого 1995 року (Рекомендація R(95)5). Зокрема, у Рекомендації R(84)5 констатується, що деякі норми судочинства, прийняті державами-членами, можуть стати перешкодою ефективного здійснення правосуддя, оскільки ними можуть іноді зловживати або маніпулювати для затягування судового розгляду; потрібно забезпечити доступ сторін до спрощених і більш швидких форм судочинства та захистити їх від зловживань або затримок, зокрема, наділивши суд повноваженнями вести судочинство більш ефективно. У зазначеному міжнародному документі визначено такі принципи судочинства, спрямовані на вдосконалення судової системи: 1) судочинство зазвичай має складатися не більше ніж із двох судових засідань; суд повинен уживати заходів щодо того, щоб усі дії, необхідні для проведення другого засідання, застосовувалися своєчасно, не допускаючи затримки; 2) стосовно будь-якої сторони повинні застосовуватися санкції, якщо вона, отримавши судове повідомлення, не вчинить процесуальних дій у строки, встановлені законом або судом; 3) коли сторона подає явно необґрунтований позов, суд повинен мати повноваження приймати рішення у справі на основі спрощеної процедури і, якщо це необхідно, накладати на цю сторону штраф або виносити рішення про відшкодування збитків іншій стороні; 4) коли сторона під час судового розгляду поводиться недобросовісно та явно порушує процедуру з очевидною метою затягнути розгляд справи, суд повинен мати повноваження або негайно прийняти рішення по суті, або застосувати такі санкції, як, наприклад, накласти штраф, зобов`язати відшкодувати збитки або позбавити права на процесуальні дії; в особливих випадках суд повинен стягувати з адвоката судові витрати. У статті 4 Рекомендації R(95)5 визначено заходи щодо запобігання будь-яким зловживанням системою оскарження. Зокрема зазначається, що для запобігання будь-яким зловживанням системою або процедурою оскарження державам слід передбачити можливість прийняття деяких або всіх таких заходів: вимагати від осіб, які подають скаргу на ранньому етапі, подання розумних підстав для своїх скарг і вказівок використаних засобів правового захисту; дозволити суду другої інстанції відхиляти відповідно до спрощеної процедури (наприклад, без інформування про це іншої сторони) будь-які скарги, що видаються йому явно необґрунтованими, нерозумними або поданими з наміром дошкулити; у цих випадках суд також може впливати на особу за допомогою таких санкцій, як накладення штрафу; коли вимушені затримки виникають із вини однієї зі сторін, вимагати від цієї сторони покриття додаткових витрат, зумовлених затримкою.
Колегія суддів наголошує на тому, що загалом зловживання процесуальними правами в судовому процесі підриває не лише засади здійснення правосуддя, але і шкодить міжнародному іміджу України як правової держави. Крім того, вказує на те, що значна частина Рішень ЄСПЛ стосувалася саме питання зловживання процесуальними правами. Важливо, що у рішеннях ЄСПЛ уже сформувалася стала практика щодо порядку здійснення принципу неприпустимості зловживання процесуальними правами в судовому процесі. Зокрема, у деяких рішеннях ЄСПЛ указує на пряме застосування статті 17 Конвенції у таких випадках: якщо заявник, по суті, прагне використати основне положення Конвенції як основу для права здійснювати будь-яку дію або будь-яку діяльність, спрямовану на знищення будь-яких прав і свобод, закріплених у Конвенції, Суд застосовує статтю 17 і відхиляє подану скаргу як несумісну ratione materiae з положеннями Конвенції відповідно до п.п. 3 і 4 ст. 35; Суд може застосувати статтю 17 за власною ініціативою та оголосити заяву неприйнятною de plano (рішення у справах «Norwood v. the United Kingdom», заява № 23131/03 [54]; «Belkacem v. Belgique», заява № 34367/14, п. п. 33-36 [55]; «Witzsch v. Germany» (№ 2), заява № 7485/03 [56]; «Roj TV A/S v. Denmark», заява № 24683/14, п. 30).
З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що 1) у разі виявлення зловживання процесуальними правами суд зобов`язаний ужити заходів, спрямованих на попередження та/або протидію такому зловживанню, що зумовлено необхідністю: а) захисту процесуальних прав інших сторін, зокрема, щодо розгляду та вирішення справ у «розумні строки»; б) гарантувати дотримання всіма учасниками справи обов`язку виявляти повагу до суду та до інших учасників судового процесу; в) захисту довіри до суду, професійності та авторитету суддів; г) своєчасного, всебічного, повного та об`єктивного встановлення всіх обставин справи, вирішення справи, а також винесення рішення за умови правильного застосування норм матеріального права, дотримання норм процесуального права; ґ) гарантувати виконання всіма учасниками судового процесу всіх процесуальних обов`язків, визначених законом або судом. Водночас учасники справи також повинні мати активну позицію щодо інформування суду про виявлені випадки зловживання процесуальними правами іншими учасниками з викладенням відповідних доводів і наданням доказів; 2) заходи процесуального примусу, які можуть застосовуватись адміністративним судом із метою протидії зловживанню процесуальними правами, можна класифікувати на заходи прямої відповідальності (попередження, видалення із зали судових засідань, привід, штраф, винесення окремої ухвали) та заходи непрямої (додаткової) відповідальності (залишення без розгляду або повернення позову, апеляційної чи касаційної скарги, заяви, клопотання; покладення на сторону, яка допустила зловживання процесуальними правами, судових витрат повністю або частково, незалежно від результатів вирішення спору; припинення врегулювання спору за участю судді тощо); 3) особливості адміністративного судочинства певним чином впливають на можливість визнання тієї чи іншої дії (бездіяльності) учасника справи зловживанням процесуальними правами, а також обрання судом заходів із протидії такому зловживанню, зокрема: а) розмір штрафу, визначений у КАС України; б) значна частина позивачів, зокрема у соціальних спорах, звільнена від сплати судового збору, тому до цих осіб, за загальним правилом, неможливо застосувати такий захід, як покладення на позивача судових витрат; в) суб`єкт владних повноважень може неправомірно (об`єктивно або суб`єктивно) перешкоджати ефективному розгляду справи (неявка, ненадання відзиву, неякісна підготовка апеляційних та касаційних скарг, пропуск процесуального строку, несплата судового збору тощо), посилаючись на бюрократичні процедури та «колективну» відповідальність; надалі такий суб`єкт владних повноважень може вказати на «поганий» суд, який нібито не дозволив захистити суспільні інтереси або інтереси держави; г) наявність у деяких спорах (екологія, благоустрій, надра тощо) третьої «неявної» сторони - суспільства (суспільних інтересів), не представлених у суді жодним спеціальним суб`єктом (представником).
У частині другій статті 45 КАС України наведений перелік дій, що можуть бути визнані судом зловживанням процесуальними правами, який, однак, не є вичерпним, оскільки суд може визнати таким зловживанням також інші дії, які мають відповідну спрямованість і характер. При цьому вирішення питання про наявність чи відсутність факту зловживання віднесено на розсуд суду, що розглядає справу.
Зокрема, до проявів зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві належить неявка в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки (пункт 1 частини третьої статті 205 КАС України).
Колегія суддів враховує, що суспільна небезпека зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві полягає у тому, що дії (бездіяльність), які становлять зміст такого зловживання правом, спричиняють настання негативних наслідків, що можуть проявлятися для учасників справи у недосягненні судом завдань адміністративного судочинства, визначених у частині першій статті 2 КАС України, та для суду та усієї судової системи - у зниженні рівня довіри до судової гілки влади, у поставленні під сумнів професійності та авторитету суддів. Крім того, зловживання процесуальними правами має безпосередній вплив на збільшення бюджетних витрат на судову систему.
У цій справі спірні правовідносини виникли стосовно законності використання позивачем коштів, передбачених у бюджеті Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття для виплати працівникам допомоги по частковому безробіттю на період карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, відповідно до Порядку надання та повернення коштів, спрямованих на фінансування допомоги по частковому безробіттю на період карантину та/або надзвичайної ситуації, встановлених Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2020 року № 306 (далі - Порядок №306), у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 3 червня 2020 року №453, у разі втрати ними частини заробітної плати внаслідок вимушеного скорочення передбаченої законодавством тривалості робочого часу у зв`язку із зупиненням (скороченням) діяльності.
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, виходив, зокрема із того, що фактично єдиною підставою для прийняття спірного наказу про повернення коштів та виплату штрафу є заперечення відповідача про подання ТОВ «Вікналенд» додаткових відомостей на працівників, однак, це спростовується наявними в матеріалах справи підтвердженнями про відправку на електронну адресу відповідача таких додаткових відомостей. Відтак, оскільки приписи Порядку № 306 лише вказують на необхідність додаткового подання центру зайнятості на розгляд відомостей про таких осіб, однак не містять жодних приписів про необхідність прийняття відповідачем нового окремого наказу щодо призначення допомоги по частковому безробіттю на працівників, інформація щодо яких подана додатково, а матеріалами справи підтверджено подання ТОВ «Вікналенд» відповідних додаткових відомостей, то суд апеляційної інстанції дійшов висновку про протиправність та наявність підстав для скасування спірного наказу Київського обласного центру зайнятості №5/01-28.01 від 12 січня 2021 року в частині стягнення з ТОВ «Вікналенд» коштів Фонду, виплачених як допомога по частковому безробіттю у сумі 580 798,00 грн за травень-липень 2020 року (пункт 1 Наказу) та в частині стягнення штрафу у розмірі суми використаної з порушенням, а саме 580 798 грн (пункт 3 Наказу).
У касаційній скарзі Київський обласний центр зайнятості стверджує, що такі висновки суду апеляційної інстанції є помилковими, оскільки вони зроблені на підставі неправильного застосування положень Порядку № 306 та статті 47-1 Закону України «Про зайнятість населення» від 5 липня 2012 року № 5067-VI та без урахування висновків Верховного Суду України, викладених у постанові від 9 листопада 2016 року у справі № 6-1457цс16 та висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 9 листопада 2018 року у справі № 911/3685/17, від 10 вересня 2019 року у справі №916/2403/18. 
З метою перевірки доводів касаційної скарги, заслуховування пояснень відповідача по суті справи, враховуючи значення справи для сторін, категорію та складність справи, а також з огляду на положення частини другої статті 77 КАС України, Верховний Суд в ухвалі від 11 липня 2022 року визнав обов`язковою явку представника Київського обласного центру зайнятості у судове засідання. При цьому Суд звертає увагу на те, що саме Київський обласний центр зайнятості заявив клопотання про розгляд справи №320/1167/21 у судовому засіданні за участю їх представника.
Основне призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це насамперед, у межах касаційного провадження конкретної справи сформувати обґрунтовану правову позицію щодо застосування надалі всіма судами певної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права і таким чином, спрямувати судову практику в єдине та узгоджене правозастосування (вказати напрям, в якому у майбутньому слід здійснювати вибір та застосування правової норми).
Проте, Київським обласним центром зайнятості грубо порушено свої процесуальні обов`язки щодо забезпечення явки у судове засідання уповноваженого представника за викликом суду та надання пояснень по суті спірних правовідносин, що призвело до розгляду Верховним Судом касаційної скарги Київського обласного центру зайнятості, який є відповідачем та скаржником у цій справі, без заслуховування у судовому засіданні думки останнього. 
Згідно зі статтею 358 КАС України суд касаційної інстанції у випадках і порядку, встановлених статтею 249 цього Кодексу, може постановити окрему ухвалу.
Частинами першою, четвертою та п`ятою статті 249 КАС України встановлено, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд установлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання.
Отже, вирішення питання щодо наявності правових підстав для постановлення окремої ухвали здійснюється виключно з ініціативи суду, хоч повідомлена сторонами інформація може бути прийнята до уваги.
Аналогічний висновок зроблено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21.
Аналіз положень статті 249 КАС України дає підстави для висновку, що окрема ухвала суду є процесуальним засобом необхідного належного реагування (судового впливу) на порушення законності, а також на причини та умови, що цьому сприяли, які виявлені ним саме під час судового розгляду. Постановлення такої ухвали є правом, а не обов`язком суду.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 7 лютого 2019 року у справі № 800/500/16 та ухвалі від 18 березня 2019 року у справі № 200/4900/17.
Таким чином, з огляду на зазначене порушення Київським обласним центром зайнятості своїх процесуальних обов`язків як сторони у справі № 320/1167/21, з метою усунення причин та умов, що йому сприяли, колегія суддів вважає за необхідне постановити окрему ухвалу та направити її на адресу Державної служби зайнятості для вжиття відповідних заходів реагування.
Аналогічний підхід щодо застосування статті 249 КАС України у разі зловживання процесуальними правами суб`єктом владних повноважень застосований в Окремій ухвалі від 23 вересня 2020 року у справі № 809/295/17.
Керуючись статями 3, 243, 249, 358 КАС України, Суд
УХВАЛИВ:
1. Довести до відома Державної служби зайнятості про встановлені факти невиконання Київським обласним центром зайнятості своїх процесуальних обов`язків щодо забезпечення явки уповноваженого представника у судове засідання та невиконання вимог Верховного Суду, викладених в ухвалі від 11 липня 2022 року у справі № 320/1167/21, для вжиття невідкладних заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли встановленим порушенням.
2. Про вжиті заходи повідомити Верховний Суд не пізніше одного місяця після надходження окремої ухвали.
3. Окрема ухвала Верховного Суду є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          Я.О. Берназюк
Судді                    Н.В. Коваленко
                                                                                                              С.М. Чиркін