Номер провадження: 22-ц/813/963/22 
Справа № 495/1482/18
Головуючий у першій інстанції Шевчук Ю.В.
Доповідач Сєвєрова Є. С.

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД 
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08.11.2022                                                                                 м. Одеса
Одеський апеляційний суд у складі колегії:
головуючого судді Сєвєрової Є.С.,
суддів: Вадовської Л.М., Колеснікова Г.Я.,    
за участю секретаря Кузьмук А.В.,
учасники справи:
позивач - Перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, 
відповідач - Затоківська селищна рада (правонаступник Кароліно-Бугазька сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області),
відповідач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради,
розглянув в відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника прокурора Одеської області на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 13 листопада 2018 року у складі судді Шевчука Ю.В., 
в с т а н о в и в:
У березні 2018 року Перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради про визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради від 05.06.2015 №3028 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки, площею 0,0315 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0335), для індивідуального дачного будівництва, за адресою: АДРЕСА_1 »; визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 від 20.07.2015 щодо земельної ділянки, площею 0,0315 га, для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:001:0335); визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області від 20.07.2015, індексний номер 29977046, на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, площею 0,0315 га, для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:001:0335).
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що Білгород-Дністровською місцевою прокуратурою виявлено схему земельних оборудок на території смт. Затока м. Білгород-Дністровського, пов`язаної із виведенням земель комунальної власності територіальної громади Затоківської селищної ради на користь приватних осіб. Встановлено, що між Товариством з обмеженою відповідальністю «Вояж-Сі» та Затоківською селищною радою 30.06.2011 укладено договір оренди земельної ділянки, загальною площею 1,2 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва бази відпочинку терміном на 5 років. На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 24.04.2015 проведено державну реєстрацію земельної ділянки, площею 0,0315 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0335), за адресою: АДРЕСА_1 , із земель наданих раніше у користування ТОВ «Вояж-Сі». Рішенням Затоківської селищної ради від 05.06.2015 №3028 відповідачу ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку, площею 0,0315 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0335), для індивідуального дачного будівництва, за адресою: АДРЕСА_1 . У подальшому державним реєстратором Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради за результатами розгляду документів, поданих відповідачем ОСОБА_1 для оформлення права власності, видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно, індексний номер 40870946, щодо земельної ділянки, площею 0,0315 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0335), за адресою: АДРЕСА_1 , яке зареєстровано згідно рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 20.07.2015 за №22977046. Позивач вважає, що відповідачем ОСОБА_1 право власності на вказану земельну ділянку набуто з порушенням вимог діючого законодавства, а саме земельну ділянку у порушення статей 79-1, 118 Земельного кодексу України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва здійснено в порушення положень Генерального плану смт. Затока та за відсутності детального плану території, у зв`язку з цим рішення Затоківської селищної ради підлягає визнанню судом незаконним, а свідоцтво про право власності недійсним. 
Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 13 листопада 2018 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду, заступник прокурора Одеської області подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове про задоволення позову, стягнути судовий збір, справу розглядати за участю прокуратури. 
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судовим рішенням у справі №815/4904/14 встановлено протиправність затвердження технічної документації, на підставі якої сформовано спірну земельну ділянку. Посилаючись на Витяг з державного земельного кадастру про земельну ділянку від 16.01.2018, суд дійшов помилкового висновку про недоведеність позивачем затвердження рішенням Затоківської селищної ради від 20.06.2014 саме технічної документації, яка слугувала підставою для державної реєстрації спірної земельної ділянки, переданої ОСОБА_1 . Судом не враховано, що попередньому користувачу земля надавалася в оренду для будівництва будинку відпочинку та відповідно для цієї мети останнім розроблявся проект землеустрою щодо її відведення. В той час, як відповідачу у справі – ОСОБА_1 оскаржуваним рішенням на підставі технічної документації щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, рішення щодо затвердження якої визнано протиправним та скасовано, спірну землю передано вже у власність для індивідуального дачного будівництва. Прокурором було зазначено у позові, що чинним законодавством не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає в якості позивача у даній справі. Затоківською селищною радою спірну земельну ділянку рекреаційного призначення передано у приватну власність всупереч інтересів територіальної громади. Рішенням селищної ради, яка повинна була діяти в інтересах територіальної громади смт Затока, та виданим на його підставі свідоцтвом порушуються державні інтереси і прокурор мав право й обов`язок здійснити захист таких інтересів. Органи Держгеокадастру уповноважені на звернення до суду з позовами лише у випадках відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва та повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. 
ОСОБА_1 подала до суду відзив на скаргу, в якому просила апеляційну скаргу залишити без задоволення, обґрунтовуючи його тим, що апелянтом не спростовано висновків суду першої інстанції, щодо порушення «інтересів держави» та необхідності їх захисту саме прокуратурою. Інтереси територіальної громади, в принципі, можуть не співпадати з інтересами держави. Таким чином, не можна ототожнювати поняття «держава» та «територіальна громада». В дійсній цивільній справі такий конкретний інтерес держави фактично відсутній, оскільки в результаті задоволення позову держава не одержує ніякого матеріального чи нематеріального блага, тому що можливим вигодонабувачем може бути лише територіальна громада, а не держава. Тобто, виходячи з позовних вимог прокурора, він фактично діє не в інтересах держави, а в інтересах територіальної громади. Суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність достатніх та належних доказів того, що скасованим рішенням Затоківської селищної ради від 20.06.2014 № 1967 «Щодо затвердження технічної документації з землеустрою, щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для будівництва та обслуговування «Вояж-Сі» за адресою: АДРЕСА_1 » затверджено саме ту технічну документацію, яка стала підставою для державної реєстрації спірної земельної ділянки, переданої відповідачу. Предметом спірного рішення не було ані затвердження технічної документації щодо поділу та об`єднання, ані встановлення чи зміна цільового призначення.
Заступник прокурора Одеської області, отримавши відзив на апеляційну скаргу подав до суду пояснення, в яких просив скаргу задовольнити.
16.08.2019 ОСОБА_1 повторно надала суду відзив на скаргу, в якому просила відмовити в її задоволенні.
31.12.2020 представник ОСОБА_1 надала суду письмові пояснення, та просить в задоволенні апеляційної скарги відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, представників учасників процесу, дослідивши доводи, наведенні в апеляційній скарзі, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, апеляційний суд приходить до наступних висновків.
Встановлено, що 30.06.2011 між Товариством з обмеженою відповідальністю «Вояж-Сі» та Затоківською селищною радою укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,2 га для будівництва бази відпочинку терміном на 5 років, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
На підставі технічної документації із землеустрою, щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 24.04.2015 проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0315 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0335) за адресою: АДРЕСА_1 із земель наданих раніше у користування ТОВ «Вояж-Сі». 
Рішенням Затоківської селищної ради від 05.06.2015 № 3028 ОСОБА_1 передано у власність земельну ділянку площею 0,0315 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0335) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . 
Державним реєстратором виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради за результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно, індексний номер 40870946, щодо земельної ділянки площею 0,0315 га (кадастровий номер 5110300000:02:001:0335) за адресою: АДРЕСА_1 , яке зареєстровано згідно рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 20.07.2015 за № 22977046. 
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року в справі №815/4904/14 позов прокурора задоволено; визнано протиправними та скасовано рішення Затоківської селищної ради від 17 квітня 2014 року №1933 «Про надання дозволу ТОВ «Вояж-Сі» на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельних ділянок»; визнано протиправним та скасовано рішення Затоківської селищної ради від 20 червня 2014 року №1967 «Щодо затвердження технічної документації з землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для будівництва та обслуговування б/в «Вояж-Сі» за адресою: АДРЕСА_1 ». За змістом судового рішення було, серед іншого, встановлено, що станом на 20 грудня 2013 року нерухоме майно як то колишня база відпочинку ТОВ «Вояж-Сі» перейшла у власність фізичних осіб, а саме громадянам ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 тощо.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд виходив з того, що у прокурора відсутні повноваження на пред`явлення вимог у справі, оспорюване рішення Затоківської селищної ради є законним, будівництво бази відпочинку не суперечить генеральному плану будівництва, задоволення позову порушуватиме право власності ОСОБА_1 , гарантоване ст.1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову в задоволенні позову, проте, шляхом невірного обґрунтування, з огляду на таке.
Частиною 1 статті 15 ЦК України визначено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
За частиною 1 статті 16 ЦК України, частиною 1 статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому законом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках, що визначені законом.
У випадках, визначених законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (п.2 ч.1 ст.2 Закону України «Про прокуратуру»).
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді визначено положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Відповідно до частини 2 статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересів.
Згідно із частиною 1 статті 56 ЦПК України у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 статті 56 ЦПК України.
 За частиною 5 статті 56 ЦПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, прокурор зазначає про це в позовній заяві, в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Зважаючи на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, місцева прокуратура у даній справі набула статусу позивача у відповідності до положень частини 5 статті 56 ЦПК України.
Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (п.70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц).
Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18 дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини 5 статті 56 ЦПК України).
Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.
Прокурор навів підставу для представництва інтересів територіальної громади смт. Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, тобто прокурор виконав вимогу частини 4 статті 56 ЦПК України.  
Отже, апеляційний суд погоджується з доводами апеляційної скарги в частині здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави та вважає помилковим висновок суду першої інстанції про відмову в позові з підстав необґрунтованості та недоведеності прокурором свого представництва інтересів держави, безпідставності не зазначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов. Органи Держгеокадастру, які суд помилково відніс до можливих позивачів, не були наділені повноваженнями щодо повернення земельних ділянок шляхом скасування рішень місцевих рад про передачу цих земельних ділянок у власність, скасування свідоцтв про право власності тощо.
У розумінні частини 2 статті 5 Конституції України, яка передбачає, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, прокурор може заявити позов в інтересах держави, який виражається в інтересах частини народу, а саме членів територіальної громади, якщо вважає, що захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює саме орган місцевого самоврядування, який покликаний ці інтереси захищати.
 Такий підхід узгоджується з Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 року (ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року №452/97-ВР), яка передбачає, що органи місцевого самоврядування при вирішенні відповідної частини публічних (суспільних) справ (public affairs) діють під власну відповідальність в інтересах місцевого населення, й у правовій системі держав-учасниць, зокрема у сфері адміністративного контролю за органами самоврядування, має забезпечуватись співмірність (баланс) між заходами контролю та важливістю інтересів, які контролюючий орган має намір захищати.
Вищезазначене щодо представництва прокурора є підставою для зміни мотивувальної частини рішення суду першої інстанції шляхом виключення висновку суду про відмову в позові з підстав недоведеності представництва прокурора та не зазначення органу, в інтересах якого подано позов.
Питання щодо того, хто (прокурор чи Держгеокадастр) має повноваження звертатися до суду у рамках здійснення державного контролю за використанням земель, в чергове розглянуто Великою Палатою Верховного Суду, яка у постанові від 20 липня 2022 року у справі №910/5201/19 дійшла висновку, що прокурор може здійснювати представництво інтересів держави замість Держгеокадастру, зокрема, у позові до ради про скасування рішення щодо земельної ділянки.
Щодо зміни виду використання земельної ділянки.
Склад земель визначено статтею 18 ЗК України, відповідно до положень частин 1, 2 даної статті до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії; категорії земель України мають особливий правовий режим.
Категорії земель визначено статтею 19 ЗК України, відповідно до положень частини 1 даної статті землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; г) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельні ділянки кожної категорії, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі (ч.2 ст.19 ЗК України).
Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок врегульовані статтею 20 ЗК України, відповідно до положень частини 1 даної статті віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень; зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу (ч.2 ст.20 ЗК України).
У статті 1 Закону України «Про землеустрій» зазначено, що цільове призначення земельної ділянки – використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання.
Відповідно до абзаців 1, 2 частини 5 статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою; земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання.
За цільовим призначенням землі України поділяються на категорії; у межах кожної категорії земель виділяються види використання земельної ділянки, які визначаються її власником або користувачем самостійно (з урахуванням виключення).
До земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів (ст.50 ЗК України).
Склад земель рекреаційного призначення визначено статтею 51 ЗК України, відповідно до якої до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
Статтею 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
Відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки рекреаційного призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
Згідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, землі рекреаційного призначення (секція Е 07) (земельні ділянки зелених зон і земельних насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації):
       07.01 – Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення;
       07.02 – Для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спору;
       07.03 – Для індивідуального дачного будівництва;
       07.04 – Для колективного дачного будівництва;
       07.05 – Для цілей підрозділів 07.01-07.04 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 1 червня 2021 року у справі №925/929/19 відступила від висновку, викладеного в постановах Верховного Суду України від 5 березня 2013 року у справі №21-417а12, від 8 квітня 2015 року у справі №6-32цс15, постанові Великої палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі №712/10864/16-а та постановах Касаційного цивільного суду від 26 червня 2019 року у справі №701/902/17-ц, від 3 червня 2019 року у справі №708/933/17, від 24 лютого 2020 року у справі №701/473/17, про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.
Відповідно до частини 2 статті 416 ЦПК України та частини 1 статті 417 ЦПК України висновок Великої Палати Верховного Суду про те, як саме повинна застосовуватися норма матеріального права, є обов`язковим для застосування судами.
Отже, земельним законодавством встановлено, що за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок. Для зміни виду використання земельної ділянки без зміни її категорії цільового призначення такої процедури чинним законодавством не передбачено. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, як наслідок, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).
Зміна використання земельної ділянки з виду «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.01) на вид використання «Для індивідуального дачного будівництва» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03) не призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки та відбувається у межах однієї категорії земель (землі рекреаційного призначення).
Аналогічний висновок щодо застосування норм права у спірних подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суді від 24 листопада 2021 року в справі №495/1439/18, від 4 травня 2022 року у справі №495/6-94/17.
Земельна ділянка площею 1,2 га кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, що перебувала в оренді ТОВ «Вояж-Сі», за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «для будівництва бази відпочинку», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (в Державному земельному кадастрі дана земельна ділянка зареєстрована Відділом Держкомзему у м. Білгород-Дністровський Одеської області 5 липня 2011 року).
Земельна ділянка площею 0,0315 га кадастровий номер 5110300000:02:001:0335, що сформована на підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки, яка раніше перебувала в оренді ТОВ «Вояж-Сі», за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «для будівництва бази відпочинку», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення» (в Державному земельному кадастрі дана земельна ділянка зареєстрована Відділом Держземагенства у м. Білгороді-Дністровському 24 квітня 2015 року, тобто у період після розірвання договору оренди та до передачі у приватну власність).
Земельна ділянка площею 0,0315 га кадастровий номер 5110300000:02:001:0335, що передана рішенням ради від 05.06.2015 № 3028 у приватну власність ОСОБА_1 , за категорією землі є землею рекреаційного призначення та має вид використання «Для індивідуального дачного будівництва», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.03 «Для індивідуального дачного будівництва» в Державному земельному кадастрі, у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно дана земельна ділянка на праві приватної власності зареєстрована під видом використання «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення», проте дане не є підставою для визнання незаконним рішення ради від 5 червня 2015 року №3028, та визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно №40870946 від 20 липня 2015 року, оскільки приведення даних у Кадастрі та Реєстрі щодо виду використання переданої ОСОБА_1 у власність земельної ділянки у відповідність до рішення ради має відбуватися в позасудовий спосіб та не має наслідком спір про право на землю.
В даному випадку зміна цільового призначення землі не відбулася, змінився вид використання землі в межах однієї категорії землі (землі рекреаційного призначення), що не призвело до зміни цільового призначення земельної ділянки та, відповідно, не вимагало розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження.
Затоківська селищна рада як власник земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:001:0268 мала право визначати вид її використання в межах категорії землі рекреаційного призначення. На підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, яка раніше перебувала в оренді ТОВ «Вояж-Сі», були сформовані земельні ділянки з присвоєнням таким кадастрових номерів та реєстрацією в Державному земельному кадастрі. Лише потому ці сформовані та зареєстровані земельні ділянки були передані громадянам у власність.
Технічна документація щодо поділу земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:001:0268 була затверджена рішенням Затоківської селищної ради від 3 грудня 2014 року №2606 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки Затоківської селищної ради для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ».
 Рішення Затоківської селищної ради від 3 грудня 2014 року №2606 не було предметом оскарження у справі №815/4904/14, на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року у якій як на доказ посилається прокурор.
Велика Палата Верховного суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цим діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 5 червня 2018 року у справі №338/180/17, від 22 жовтня 2019 року №923/876/16.
Застосування судом того чи іншого способу захисту має приводити до відновлення порушеного права позивача без необхідності повторного звернення до суду. Судовий захист повинен бути повним та відповідати принципу процесуальної економії, тобто забезпечити відсутність необхідності звернення до суду для вжиття додаткових засобів захисту. Такі висновки сформульовані в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 вересня 2020 року у справі №910/3009/18, від 16 лютого 2021 року у справі №910/2861/18.
Позовна заява у цій справі подана прокурором у зв`язку із незаконним, на його думку, заволодінням земельною ділянкою комунальної власності фізичною особою відповідачем.
Велика Палата Верховного Суду у справі №359/3373/16-ц у постанові від 23 листопада 2021 року вказувала, що набуття особою володіння нерухомим майном полягає у внесенні запису про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за цією особою. Якщо право власності на спірне нерухоме майно зареєстроване за іншою особою, то належному способу захисту права відповідає вимога про витребування від (стягнення з) цієї особи нерухомого майна. Метою віндикаційного позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був позбавлений. У випадку позбавлення власника володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно, а функцією державної реєстрації права власності є оголошення належності нерухомого майна певній особі (особам). Рішення суду про витребування з володіння відповідача нерухомого майна саме по собі є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно; такий запис вноситься у разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою.
Таким чином, належним відповідачем за позовом про витребування від (стягнення з) особи земельної ділянки є особа, за якою зареєстроване право власності на таку ділянку. Якщо земельною ділянкою неправомірно (на думку позивача, який вважає себе власником) заволодів відповідач, то віндикаційний позов відповідає належному способу захисту прав позивача: власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. У тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними. Такі висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16, від 21 серпня 2019 року у справі №911/36817, від 22 січня 2020 року у справі №910/1809/18, від 22 червня 2021 року у справі №200/606/18.
Отже, вимоги про визнання незаконним рішення ради та визнання недійсним свідоцтва про право власності на спірну земельну ділянку не відповідають належному способу захисту.
Так, для витребування нерухомого майна оспорювання наступних рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування не є ефективним способом захисту права власника (подібні висновки викладено у постанові Великої палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16). Вимога про визнання рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування недійсними (незаконними) та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою (подібні висновки викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №911/3681/17, від 11 лютого 2020 року у справі №922/614/19).
 Визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку, яке видане на підставі відповідного оспорюваного рішення про передачу у власність земельної ділянки, також не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для її витребування з чужого володіння, а тому в задоволенні цієї позовної вимоги слід відмовити (подібні висновки викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16).
 У постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021року у справі №359/3373/16-ц зазначено, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. У таких випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші його вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними.
Ураховуючи викладене, заявлені в цій справі прокурором позовні вимоги про визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради від 5 червня 2015 року №3028 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0315 га кадастровий номер 5110300000:02:001:0335 для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресом: АДРЕСА_1 ; визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно № НОМЕР_1 від 20 липня 2015 року щодо земельної ділянки площею 0,0315 га кадастровий номер 5110300000:02:001:0335, для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, розташованої за адресом: АДРЕСА_1 ; визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції в Одеській області від 20 липня 2015 року, індексний номер 22977046, на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,0315 га кадастровий номер 5110300000:02:001:0335 для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, розташованої за адресом: АДРЕСА_1 , не відповідають належному способу захисту.
Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові. Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі №916/1415/19, від 2 лютого 2021 року у справі №925/642/19, від 22 червня 2021 року у справі №200/606/18.
Відповідно до положень статті 367 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
При виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (ч.4 ст.263 ЦПК України).
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №755/10947/17 зазначено, що суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.
Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, однак застосував інші мотиви при ухваленні рішення, тому рішення суду підлягає зміні в частині мотивів відмови у задоволенні позову.
Керуючись ст.ст. 374, 376, 382, 383, 384 ЦПК України, апеляційний суд
постановив:
Апеляційну скаргу Заступника прокурора Одеської області задовольнити частково.
Рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 13 листопада 2018 року змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови, в решті залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст складений 01.12.2022

Головуючий:                                                                                 
            
       Судді: