ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2022 року 
м. Київ

справа № 640/20669/21
адміністративне провадження № К/990/6437/22 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Стрелець Т.Г., 

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу №640/20669/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі ТОВ) "ДТЕК СХІДЕНЕРГО" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі НКРЕКП) про визнання протиправною та скасування постанови в частині, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою НКРЕКП на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2022 (колегія у складі: головуючого судді Лічевецького І.О., суддів: Мельничука В.П., Оксененка  О.М.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2021 року до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов ТОВ "ДТЕК СХІДЕНЕРГО" (далі по тексту - позивач) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту - відповідач, НКРЕКП), в якому позивач просив:
- визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття Постанову НКРЕКП «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП» від 04.07.2021 №1081 в частині пункту 1, який передбачає: «Установити обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикального інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою, у розмірі 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії (крім договорів, укладених для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії)».
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що оскаржувана постанова прийнята з порушенням порядку прийняття регуляторного акта, оскільки: перелік питань, що виносяться на розгляд на розгляд регулятора не був оприлюднений за три робочих дні; не опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту постанови; проект постанови опубліковано без аналізу його впливу на учасників ринку.
Позивач звертав увагу на те, що постанова № 1081 від 04.07.2021 не була погоджена з Антимонопольним комітетом України.
ТОВ "ДТЕК СХІДЕНЕРГО" посилалось на те, що ринок електричної енергії є ліквідним, а отже відсутні законодавчі підстави для встановлення обмежень щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2021 позов задоволено повністю.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова винесена без належного аналізу регуляторного впливу, а проект регуляторного акту оприлюднено без дотримання встановленого Законом №1540-VIII порядку. Також Постановою №1081 учасників ринку електричної конкуренції обмежено у виборі контрагентів, що вказує на встановлення останньою обмежень, які можуть вплинути на конкуренцію, а тому така постанова підлягала погодженню з Антимонопольним комітетом України, чого відповідачем зроблено не було.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 20.01.2022 скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2021 та ухвалив нове рішення про задоволення позову.
Скасовуючи рішення Окружного адміністративного суду міста Києва та ухвалюючи нове рішення, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову, але дійшов висновку, що цей спір виник з приводу оскарження нормативно-правового акту, адміністративна справа не підлягала розгляду окружним адміністративним судом за правилами спрощеного позовного провадження, а повинна була розглядатися лише за правилами загального позовного провадження.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції застосував положення пункту 7 частини 3 статті 317 КАС України, відповідно до якого таке порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду. 
Короткий зміст вимог касаційних скарг
У лютому 2022 року НКРЕКП звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2022.
Заявник у касаційній скарзі просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. 
У доводах скарги відповідач зазначив, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, порушені норми процесуального права, як на підставу касаційного оскарження посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - статті 5 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». На переконання відповідача оскаржувана постанова є актом індивідуальної дії, через що не підлягала погодженню з Антимонопольним комітетом.
Позивач надіслав до Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти її задоволення. ТОВ "ДТЕК СХІДЕНЕРГО" зазначає, що Постанова НКРЕКП «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП» від 04.07.2021 №1081 є регуляторним актом, дія якого розповсюджується на невизначене коло осіб, що має ознаки неперсоніфікованості суб`єктів, на яких поширюється дія Постанови.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.05.2022 року № 507/0/78-22 у зв`язку з виведенням судді Верховного суду в Касаційному адміністративному суді ОСОБА_1 зі складу судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 18 квітня 2022 року №5), що унеможливлює його участь у розгляді судових справ, призначено повторний автоматизованих розподіл скарг та заяв.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи №640/20669/21 між суддями від 02.05.2022 визначено склад колегії суддів: Тацій Л.В. (суддя-доповідач), Стеценко С.Г., Стрелець  Т.Г.
Протоколом передачі справи раніше визначеному складу суду від 02.05.2022 вказану касаційну скаргу передано судді-доповідачу Тацій Л.В. 04.05.2022.
Верховний Суд ухвалою 18.05.2022 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 818 від 28.05.2019 вирішено видати ТОВ "ДТЕК СХІДЕНЕРГО" ліцензію на право провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії у межах місць провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії.
04.07.2021 НКРЕКП прийнято постанову № 1081 «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП».
Пунктом 1 цієї постанови установлено обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою, у розмірі 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії (крім договорів, укладених для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії).
ТОВ "ДТЕК СХІДЕНЕРГО", вважаючи, що Постанова НКРЕКП від 04.07.2021 №1081 прийнята відповідачем не у спосіб та без дотримання порядку, встановлених законом, звернулося до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі-Закон № 1540-VIII) визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.
Згідно із частиною першою статті 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.
Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема:
1) у сфері енергетики:
діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії;
діяльності з організації купівлі-продажу електричної енергії на ринку "на добу наперед" та внутрішньодобовому ринку, забезпечення купівлі електричної енергії за "зеленим" тарифом, трейдерської діяльності;
діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу;
діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом;
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3)    формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5)    використання інших засобів, передбачених законом.
Відповідно до частини третьої статті 3 Закону № 1540-VIII основними завданнями Регулятора є:
1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;
2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів;
3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав;
4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами;
5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури;
6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг;
7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища;
8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;
9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг;
10) інші завдання, передбачені законом.
Для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них (пункт 3 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII).
Пункт 72 частини 1 статті 1 Закону України «Про ринок електричної енергії» (далі-Закон № 2019-VIII) визначає, що Регулятором на ринку електричної енергії є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
За змістом частини 1 статті 6 Закону № 2019-VIII державне регулювання ринку електричної енергії здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Пунктом 4 частини 3 названої статті Закону № 2019-VIII затвердження правил ринку, правил ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку, кодексу системи передачі, кодексу систем розподілу, кодексу комерційного обліку, правил роздрібного ринку, порядку розподілу пропускної спроможності міждержавних перетинів, який включає в тому числі положення щодо особливостей розподілу пропускної спроможності міждержавних перетинів з третіми державами, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії віднесено до повноважень Регулятора на ринку електричної енергії.
Відповідно до частини 4 статті 66 Закону №2019-VIII Регулятор з метою забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії має право встановлювати обмеження щодо місячного обсягу продажу електричної енергії за двосторонніми договорами між виробниками та іншими учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою. Таке обмеження не може бути більшим 50 відсотків їх місячного обсягу продажу електричної енергії.
Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг затверджено Указом Президента України №    715/2014 від 10.09.2014.
Пунктом 13 цього Положення визначено, що Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов`язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії. Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом. Рішення НКРЕКП, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Частиною 1 статті 15 Закону № 1540-VIII установлено, що підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
Відповідно до частини 2 статті 15 Закону № 1540-VIII кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.
Повідомлення про оприлюднення проекту рішення повинно містити:
1) стислий виклад змісту проекту рішення;
2) поштову та електронну адресу, на які можуть надсилатися зауваження та пропозиції;
3) інформацію про спосіб оприлюднення проекту рішення та відповідного аналізу впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект рішення та аналіз його впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений Регулятором);
4) інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб;
5) інформацію про спосіб надання органами державної влади, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями та іншими заінтересованими особами зауважень та пропозицій.
В касаційній скарзі заявник вказує, що Постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 1081 від 04.07.2021 «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП» не є нормативно-правовим регуляторним актом, а є актом індивідуальної дії.
Колегія суддів не погоджується з такими доводами заявника, виходячи з такого. 
Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі-Закон № 1160-IV) визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Так, відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Колегія суддів зазначає, що законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
Верховний Суд у постанові від 29.10.2020 у справі № 826/10005/18 сформулював правовий висновок, відповідно до якого за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.
Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.
Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.
Аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду зробила у постановах від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18 та від 18.12.2018 у справі № 9901/657/18.
Щодо кола осіб, на яких може поширюватися дія нормативно-правового акту необхідно враховувати наступне.
Дія нормативно-правового акта за колом осіб - це здатність акта створювати юридичні наслідки для певних суб`єктів права.
Дію нормативно-правових актів за колом осіб можна класифікувати залежно від її обсягу:
Загальна дія - акт поширюється на всіх осіб на території держави (громадяни, іноземні громадяни, біженці тощо).
Спеціальна дія - деякі акти поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб`єктів права на території держави, що діють у певній визначеній сфері відносин; інші охоплюють лише конкретну категорію осіб (ліцензіатів, держслужбовців, депутатів, військовослужбовців тощо).
Виняткова дія - акти поширюються на осіб, які тимчасово перебувають на території держави (іноземні громадяни, особи без громадянства тощо).
З приводу спеціальної дії нормативно-правових актів за колом осіб окремо слід зазначити, що нормативно-правові акти можуть поширюватися не лише на невизначене коло осіб, а й на певну категорію осіб (спеціальних суб`єктів) унаслідок диференціації правового регулювання. Такий спеціальний характер можуть мати як закони, так і підзаконні нормативно-правові акти, які визначають правовий статус окремих категорій осіб (наприклад фізичні чи юридичні особи, які мають ліцензію (дозвіл) на право здійснення господарської діяльності в окремо визначеній сфері).
Судами встановлено, що Постанова № 1081 від 04.07.2021 «Про забезпечення достатнього рівня ліквідності на ринку електричної енергії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП» стосується прав та обов`язків ліцензіатів, що здійснюють господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території, у зв`язку з чим, за колом осіб на яких поширюється, ця постанова відповідає ознакам нормативно-правового акта.
Посилання заявника касаційної скарги на те, що пункт 1 зазначеної постанови регулює виключно відносини між виробниками та учасниками ринку електричної енергії, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта господарювання або є афілійованими між собою, оскільки перелік афілійованих осіб не є сталим та може змінюватись.
При цьому, відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови не було дотримано встановленого статтею 15 Закону № 1540-VIII порядку підготовки рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів.
Крім того, судами встановлено, що постанова №1081 від 04.07.2021 не була погоджена з Антимонопольним комітетом України.
Абзацом 11 частини 2 статті 2 Закону №2019-VIII установлено, що проекти правил ринку, правил ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку, кодексів системи передачі та систем розподілу, кодексу комерційного обліку, правил роздрібного ринку, інших нормативно-правових актів, що можуть вплинути на конкуренцію, підлягають погодженню з Антимонопольним комітетом України.
Судами попередніх інстанцій правильно враховано, що Закон №2019-VIII є спеціальним законом, який визначає правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, регулює відносини, пов`язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії, колегія суддів знаходить нормативно обґрунтованим висновок суду попередньої інстанції про те, що постанова № 1081 від 04.07.2021, яка прямо впливає на конкуренцію, підлягала погодженню з Антимонопольним комітетом України.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів попередніх інстанцій. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.
Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2022 -без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                    Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                                    С.Г. Стеценко
                                                                                                              Т.Г. Стрелець