ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2022 року 
м. Київ

справа №826/16498/17
адміністративне провадження № К/9901/7070/19  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів -  Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку спрощеного провадження касаційну скаргу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 листопада 2018 року (суддя Маруліна Л.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року (колегія суддів: Мельничук     В.П., Бужак Н.П., Костюк Л.О.) у справі № 826/16498/17 за позовом Приватного акціонерного товариства «Телеканал «Інтер» до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
Приватне акціонерне товариство "Телеканал "Інтер" звернулось до суду із позовом  до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Нацрада), в якому просило  визнати протиправним та скасувати рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 09.11.2017 №2131 «Про результати позапланової перевірки Приватного акціонерного товариства "Телеканар "Інтер", м. Київ (НР №00291-м від 01.07.2015, ефірне мовлення, логотип: "ІНТЕР").
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.11.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2019,  позов  задоволено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що за результатами проведення перевірки відповідачем встановлено  порушення позивачем вимог абзацу 8 частини 2 статті 6, частини 5 статті 28, частини 2 статті 62 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», оскільки випуски передачі «Стосується кожного», що транслювались в ефірі ПрАТ «Телеканал «Інтер», (теми якої «Мама-ребенок» (09.10.2017) та «Мама-ребенок. Признание» (13.10.2017), містили, інформацію, яка може завдати шкоди фізичному, психічному чи моральному розвитку дітей та підлітків, під час перегляду зазначеної передачі. Посилається на висновок Незалежної медійної ради від 23.10.2017 № 19, звернення Уповноваженої Верховної Ради України з прав людини,  склад Нацради та суспільний резонанс, який викликаний передачею «Стосується кожного». Вказує, що надання оцінки, чи містить передача сцени або інформацію які можуть завдати шкоди фізичному, психічному чи моральному розвитку дітей та підлітків під час її перегляду відноситься до повноважень відповідача. Вказує, що дійсно висновок  Незалежної медійної ради від 23.10.2017 № 19 не є висновком експерта в розумінні ст. 101 КАС України, однак не позбавляє можливості його використовувати при розгляді справи Нацрадою. Також звертає увагу на порушення відповідачем часового діапазону трансляції спірної передачі.
Ухвалою Верховного Суду від 20.03.2019 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу  позивач проти задоволення касаційної скарги заперечував, просить відмовити в її задоволенні.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає  задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що за результатами проведення Нацрадою  моніторингу мовлення ПрАТ «Телеканал «Інтер»  09.10.2017  о 18:05 год. та 13.10.2017  о 18:05 год. зафіксовано трансляцію передачі «Стосується кожного».
Уповноваженою Верховної Ради України з прав людини В.В. Лутковською направлено до Нацради звернення № 1-2317/17-81 від 17.10.2017 з проханням звернути увагу на сюжети програми «Стосується кожного» від 09.10.2017 та 13.10.2017, в яких, на її думку, порушено статті 16, 17 Конвенції ООН про права дитини.
Також листом від 18.10.2017 № 171017-1 до Нацради звернулася Громадська організація «Детектор медіа» із заявою про порушення ліцензіатом вимог законодавства та/або умов ліцензії, в якій зазначено, що позивачем у випусках передачі «Стосується кожного» (від 09.10.2017 та 13.10.2017) вбачаються порушення ПрАТ «Телеканал «Інтер» вимог ст. 62 Закону України «Про телебачення і радіомовлення».
На виконання наказу голови Нацради від 20.10.2017 № 5а-375 та на підставі вказаних звернень уповноваженими особами Нацради здійснено позапланову перевірку ПрАТ     «Телеканал «Інтер», за результатами якої складено акт від 30.10.2017 №     60 ПП/Кв/АС/17 позапланової перевірки дотримання телерадіоорганізацією законодавства України.
Перевіркою встановлено порушення ПрАТ «Телеканал «Інтер» вимог абзацу 8 частини 2     статті 6, частини 5 статті 28, частини 2 статті 62 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», оскільки випуски передачі «Стосується кожного», що транслювались в ефірі ПрАТ «Телеканал «Інтер», (теми якої «Мама-ребенок» (09.10.2017) та «Мама-ребенок. Признание» (13.10.2017 року), містили, на думку відповідача, сцени, які можуть завдати шкоди фізичному, психічному чи моральному розвитку дітей та підлітків під час перегляду зазначеної передачі, про що складено акт від 30.10.2017 року № 60 ПП/Кв/АС/17.
Рішенням Нацради від 09.11.2017  № 2131 «Про результати позапланової перевірки ПрАТ «Телеканал «Інтер», м. Київ (НР № 00291-м від 01.07.2015 року, ефірне мовлення, логотип: «ІНТЕР»)»  останнього визнано  винним в допущенні порушення ПрАТ «Телеканал «Інтер» вимог абзацу 8 частини 2 статті 6, частини 5 статті 28, частини 2 статті 62 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» та оголошено попередження.
Вважаючи рішення Нацради від 09.11.2017 № 2131 протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що Нацрадою прийнято оскаржуване рішення не на підставі фактичних тверджень, а на підставі оціночних суджень членів комісії Нацради, осіб запрошених на засідання, які не є спеціалістами або експертами, а відтак не можуть надати професійної оцінки відповідності програми «Стосується кожного», яка транслювалася в ефірі ПрАТ «Телеканал «Інтер» 09.10.2017 та 13.10.2017  на наявність ознак порушення вимог абзацу 8 частини другої статті 6, частини п`ятої статті 28, частини другої статті 62 Закону України «Про телебачення і радіомовлення».
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає таке.
Частиною третьою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)     добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди мали перевірити, чи прийняте рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення № 2131 від 09.11.2017, зокрема, в межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.
Так, повноваження Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення у спірних правовідносинах визначені, зокрема, законами України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», «Про телебачення та радіомовлення», Інструкцією № 115.
Закон України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» визначає правові засади діяльності Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення як конституційного, постійно діючого, колегіального, наглядового та регулюючого державного органу в галузі телерадіомовлення.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
Статтею 13 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» визначено наглядові повноваження Національної ради, серед яких, зокрема, нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами вимог законодавства України щодо реклами та спонсорства у сфері телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензій; нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями законодавства у сфері захисту суспільної моралі; застосування в межах своїх повноважень санкцій відповідно до закону; офіційний моніторинг телерадіопрограм.
Закон України «Про телебачення і радіомовлення» відповідно до Конституції України та Закону України «Про інформацію» регулює відносини, що виникають у сфері телевізійного та радіомовлення на території України, визначає правові, економічні, соціальні, організаційні умови їх функціонування, спрямовані на реалізацію свободи слова, прав громадян на отримання повної, достовірної та оперативної інформації, на відкрите і вільне обговорення суспільних питань.
Відповідно до частини четвертої статті 7 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» єдиним органом державного регулювання діяльності у сфері телебачення і радіомовлення незалежно від способу розповсюдження телерадіопрограм і передач є Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення.
Згідно ч. 1 ст. 70 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" від 21.12.1993                  №      3759-XII Національна рада здійснює контроль за дотриманням та забезпечує виконання вимог: законодавства України у сфері телебачення і радіомовлення.
Відповідно до ч. 1, 2, 5, 6 ст. 72 Закону № 3759-XII санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення застосовуються за рішенням суду або, у встановлених цим Законом випадках, за рішенням Національної ради.
Національна рада застосовує санкції до телерадіоорганізацій у разі порушення ними вимог цього Закону та/або умов ліцензії.
Національна рада приймає рішення про застосування санкцій на підставі наданих документальних свідчень, актів перевірки чи подання визначених цим Законом органів державної влади.
Національна рада може застосовувати до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги такі санкції: оголошення попередження.
Згідно з ч. 1, 2 ст. 73 Закону № 3759-XII питання про порушення ліцензіатом законодавства або умов ліцензії розглядаються на засіданні Національної ради в порядку, визначеному цим Законом та Законом України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення".
Національна рада починає розгляд питання про порушення ліцензіатом законодавства або умов ліцензії на підставі актів перевірки.
Відповідно до ч. 1, 4 ст. 74 Закону 3759-XII за результатами розгляду питання про порушення ліцензіатом законодавства або умов ліцензії Національна рада приймає рішення про: а)     визнання порушення і застосування передбачених цим Законом санкцій.
Відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлюється на підставі документальних свідчень, актів перевірки телерадіоорганізацій, звернень визначених цим Законом органів державної влади.
Згідно з ч. 2 ст. 24 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" від 23.09.1997 року №538/97-ВР виключно на засіданнях Національної ради: приймаються рішення про застосування санкцій та про звернення до суду із заявою про анулювання ліцензії.
На цій підставі суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що оскаржуване рішення № 2137 від 09.11.2017  прийнято Нацрадою за наслідками призначеної позапланової перевірки за зверненням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини,  ГО "Детектор Медіа", в межах повноважень та з дотриманням процедури. 
Так, у акті перевірки та оскаржуваному рішенні  вказано, що у передачах «Стосується кожного» (теми якої «Мама-ребенок» (09.10.2017) та «Мама-ребенок. Признание» (13.10.2017), містились сцени, що на думку Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення можуть завдати шкоди моральному, психічному та фізичному розвитку дітей та підлітків під час перегляду зазначеної передачі, оскільки обговорювалося статеве життя неповнолітньої (12-річної) дитини, наслідки її статевих стосунків у ранньому віці, деталі фізіологічних вікових процесів, а також, визнано факт того, що неповнолітня особа мала не одного статевого партнера. Вказано, що канал повинен був дотриматися приватності життя дитини, не повинні були демонструвати населений пункт, де вона проживає, чим порушено етичні та професійні стандарти журналістики. Також, підставою для винесення оскаржуваного рішення зазначено, що передача «Стосується кожного» транслювалася у час, доступний для перегляду неповнолітньою аудиторією (о 18:05 год.).
Трансляція цієї передачі була кваліфікована Нацрадою як порушення позивачем як ліцензіатом вимог аб. 8 ч. 2 ст. 6, ч. 5 ст. 28 ч. 2 ст. 62 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", що і стало підставою для винесення оскаржуваного рішення.
Згідно з ч. 5 ст. 28 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" від 21.12.1993 № 3759-XII ліцензіат не має права розповсюджувати програми і передачі, трансляція яких не допускається згідно з вимогами частини другої статті 6 цього Закону, а також програми, здатні впливати на нормальний фізичний, розумовий або моральний розвиток дітей та юнацтва, і програми, що містять сцени, які викликають жах, сцени вбивства, насилля (фізичного чи психологічного), сцени, звернені до сексуальних інстинктів.
Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону № 3759-XII не допускається використання телерадіоорганізацій для, в тому числі, необґрунтованого показу насильства; трансляції програм або їх відеосюжетів, які можуть завдати шкоди фізичному, психічному чи моральному розвитку дітей та підлітків, якщо вони мають змогу їх дивитися.
Згідно з ч. 1, 2 ст. 62 Закону № 3759-XII при створенні, підготовці та розповсюдженні телерадіопрограм та передач телерадіоорганізації і провайдери програмної послуги зобов`язані дотримуватися вимог законодавства України про захист суспільної моралі.
Телерадіоорганізаціям забороняється розповсюджувати, а також анонсувати програми та передачі, які можуть зашкодити фізичному, інтелектуальному і духовному розвитку неповнолітніх та юнацтва, крім як протягом ефірного часу в добовому відрізку з 23.00 до 6.00 та на каналах з обмеженим доступом.
Такі програми або передачі повинні мати спеціальне попередження і відповідно позначатися в розкладі програм телерадіоорганізацій та спеціально позначатися безпосередньо перед їх трансляцією.
Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позов дійшли висновку, що  оскаржуване рішення прийняте не на підставі фактичних тверджень, а на підставі оціночних суджень членів комісії Нацради, запрошених на засідання 09.11.2017.
Проте приписи частини четвертої статті 71 та частини п`ятої статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» дають підстави для висновку, що законодавцем установлено окремі документи (документальні свідчення, акти перевірок, звернення органів державної влади), на основі яких встановлюється відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення та Національною радою   приймається рішення про застосування санкцій за такі порушення.
Наведене відповідає правовій позиції, викладеній у постанові Верховного Суду від 25.05.2018 по справі № 826/2810/15.
Отже,  наявність повноважень для проведення перевірки, вивчення обставин, які входять до предмету такої перевірки, а також наявність повноважень на прийняття рішень про застосування санкцій за результатами таких перевірок, свідчить про те, що Нацрада є уповноваженим органом, яким надається оцінка встановленим обставинам, висновок про відповідність яких Закону України «Про телебачення і радіомовлення» відображається у акті і слугує підставою для прийняття рішення. 
Здатність впливати на нормальний фізичний, розумовий або моральний розвиток дітей та юнацтва, а також визначення сцен, які викликають жах, сцен вбивства, насилля (фізичного чи психологічного), сцен (передач), які можуть зашкодити фізичному, інтелектуальному і духовному розвитку неповнолітніх та юнацтва є оціночною категорією, і чинне законодавство не містить методики здійснення відповідної оцінки.
Відсутність відповідної методики сама по собі не може бути підставою для висновку про неможливість кваліфікації будь-якого програмного продукту як такого, що підпадає під вказані ознаки.
Відповідно, кваліфікація змісту програмного продукту як такого, що підпадає під вказані ознаки, є дискреційною за своїм характером, і Нацрада як суб`єкт владних повноважень зобов`язана обґрунтувати, на яких підставах відповідний висновок зроблено.
Вказаний висновок  сформований у постанові Верховного Суду від 30.07.2019 у справі №     826/15057/17.
Згідно змісту оскаржуваного рішення  Нацрада послалася на висновок  Незалежної медійної ради від 23.10.2017 № 19, згідно якого під час трансляції передачі «Стосується кожного» 09.10.2017 та 13.10.2017, остання вважає, що позивачем порушено вимоги абзацу 14 частини 2 статті 6 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» (поширення інформації, яка порушує законні права та інтереси фізичних осіб).
Врахування вказаних доказів, використаних Нацрадою для прийняття оскаржуваного рішення, за відсутності врегульованої процедури для прийняття рішення про відповідність або невідповідність програмного продукту абз. 8 ч. 2 ст. 6, ч. 5 ст. 28 ч. 2 ст. 62 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", не є визначальним для прийняття рішення про наявність у діях ліцензіата порушень та притягнення його до відповідальності, але не позбавляє Нацраду права звертатися до спеціалізованих установ з метою з`ясування їх думки щодо змісту програмного продукту, яка може враховуватися, але не є обов`язковою. 
Суди попередніх інстанцій правильно вказали, що висновок Незалежної медійної ради від 23.10.2017 № 19 не є висновком спеціаліста або експерта в розумінні ст. 101 КАС України, проте є одним із доказів в розумінні ст. 72 КАС України, та може бути використаний судами при встановленні наявності або відсутності обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Отримання висновку судового експерта або спеціаліста за встановленою формою для прийняття Нацрадою рішення не передбачено.
Згідно ч. 2 ст. 62 Закону № 3759-XII  телерадіоорганізаціям забороняється  розповсюджувати,   а також анонсувати програми та передачі, які можуть зашкодити фізичному, інтелектуальному і духовному розвитку неповнолітніх та юнацтва,  крім  як  протягом  ефірного  часу в добовому відрізку з 23.00 до 6.00 та на каналах з обмеженим доступом. 
Такі програми або передачі повинні мати спеціальне попередження і відповідно  позначатися в розкладі програм телерадіоорганізацій та спеціально позначатися безпосередньо перед їх трансляцією.
Позивачем надано паперові прінт-скріни початкової заставки передачі «Стосується кожного (теми якої «Мама-ребенок» (09.10.2017) та «Мама-ребенок. Признание» (13.10.2017), на яких зафіксовано напис: «Поширювана в цій програмі інформація спрямована на досягнення соціальної мети та орієнтована на дорослу аудиторію», проте Нацрада зазначає, що  шрифт тексту замалий для розпізнання.
Відтак вказавши попереджувальну інформацію, позивач припускав ризик настання негативних наслідків для фізичного, морального чи психічного розвитку дітей та підлітків під час трансляції спірної передачі.
Отже, позивач самостійно вказує, що зміст передачі «Стосується кожного» орієнтований на дорослу аудиторію, незважаючи на це транслює  її в телеефірі о 18:05, тоді як ст. 62 Закону №      3759-XII чітко встановлює добовий відрізок для трансляції таких передач з 23:00 до 06:00. 
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Європейський суд з прав людини встановив, що засоби масової інформації відіграють важливу роль в демократичному суспільстві: хоча ЗМІ не повинні переходити певні визначені межі, проте «їх обов`язком є передавати інформацію та ідеї з усіх питань, що становлять суспільний інтерес, у сумісний з їхніми обов`язками та відповідальністю спосіб…» (пункт 45 рішення Суду в справі «Тома проти Люксембургу» від 29 березня 2001 р.).
Колегія суддів дійшла висновку, що у справі, яка розглядається, існувало достатньо вагомих підстав для прийняття оскаржуваного рішення у порядку і спосіб, який був визначений відповідачем, в силу недопущення розповсюдження інформації, яка шкодять фізичному, інтелектуальному і духовному розвитку неповнолітніх та юнацтва.
За таких обставин, Національна рада вправі надати оцінку дотриманню під час трансляції передач основних принципів державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, а також Закону України «Про інформацію», який, згідно статті 3 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», відноситься до законодавства, нагляд за дотриманням якого вона здійснює.
Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового про відмову в задоволенні позову.
Відповідно до частин першої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року скасувати.
Ухвалити нове рішення.
В задоволенні позову Приватного акціонерного товариства «Телеканал «Інтер» відмовити.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                     А.Ю. Бучик

Судді                                                                                           А.І. Рибачук

                                                                                          Л.В. Тацій