ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2022 року	Львів	Справа № 260/8216/21 пров. № А/857/11673/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді                                                  Онишкевича Т.В.,
суддів                                                                      Сеника Р.П., Судової-Хомюк Н.М., 
з участю секретаря судових засідань                                Кушик Ю.Т.,                                                                                                                                   
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові у режимі відеоконференції апеляційну скаргу Виконавчого комітету Ужгородської міської ради на рішення суду від 27 червня 2022 року та додаткове рішення від 18 липня 2022 року Закарпатського окружного адміністративного у справі за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

суддя у І інстанції                                                            Калинич Я.М., 
час ухвалення рішення                                                  не зазначено,
місце ухвалення рішення                                                  м. Ужгород,
дата складення повного тексту рішення                               06 липня 2022 року та
19 липня 2022 року,

ВСТАНОВИВ :

У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду із позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Ужгородської міської ради (далі – Виконком) №512 від 10 листопада 2021 року «Про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки та повідомлення про початок будівельних робіт по АДРЕСА_1 .
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 червня 2022 року у справі № 260/8216/21 позов було задоволено.
При цьому суд першої інстанції виходив із того, що Виконком не мав права приймати рішення про скасування виданого ОСОБА_1 будівельного паспорта №102/03-02/21 від 26 травня 2021 року. Обґрунтовуючи оспорюване рішення, відповідач посилався на обставини, що мали місце після видачі будівельного паспорта позивачу та не вказав обставин невідповідності законодавству документів, що стали підставою для його видачі, або порушення процедури отримання такого. Окрім того, на переконання суду першої інстанції, органи місцевого самоврядування не вправі скасовувати свої попередні рішення чи вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів і суб`єкти таких правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Додатковим рішенням від 18 липня 2022 року Закарпатський окружний адміністративний суд задовольнив заяву позивача та стягнув на його користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача 6500 грн витрат на професійну правничу допомогу.
У апеляційному порядку рішення від 27 червня 2022 року та додаткове рішення від 18 липня 2022 року Закарпатського окружного адміністративного суду оскаржено Виконкомом, який просив їх скасувати та відмовити у задоволенні вимог ОСОБА_1 .
Свої апеляційні вимоги обґрунтовує тим, що висновок суду про те, що Виконком не має повноважень щодо скасування будівельного паспорту є помилковим. Наполягає на тому, що право Виконкому скасовувати рішення, прийняті Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, передбачене Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Дії Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради стосовно видачі будівельного паспорта є неправомірними, так як такі об`єкти будівництва, як у позивача, відносяться за класом наслідків до СС2 і їх будівництво має здійснюватися на підставі вихідних даних, а не на підставі будівельного паспорту.
Водночас, частиною 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. Тому підлягає скасуванню і додаткове рішення від 18 липня 2022 року у справі № 260/8216/21 з новим розподілом судових витрат.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідача ОСОБА_1 підтримав доводи, викладені у оскаржуваних судових рішеннях, заперечив обґрунтованість апеляційних вимог та просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу – без задоволення.
Представник Виконкому у ході апеляційного розгляду у режимі відеоконференції підтримав подану апеляційну скаргу доводами, аналогічними до тих, що зазначені у її тексті. Просив скасувати рішення суду першої інстанції та у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити. 
Представник ОСОБА_1 у судовому засіданні у режимі відеоконференції заперечив обґрунтованість вимог апелянта доводами, викладеними у відзиві на апеляційні скарги. Просив залишити оскаржувані рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу – без задоволення.
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення вимог скаржника, виходячи із такого.
Як безспірно встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,0358 га, кадастровий номер 2110100000:01:002:0140, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 .
У травні 2021 року Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради позивачу було видано будівельний паспорт на будівництво індивідуального житлового будинку за вказаною адресою (далі – Будівельний паспорт). 
29 червня 2021 року ОСОБА_1 зареєстрував повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ЗК051210629776 за адресою АДРЕСА_1 і розпочато будівництво будинку (далі – Повідомлення).
Рішенням Виконкому №512 від 10 листопада 2021 року «Про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки та повідомлення про початок будівельних робіт по АДРЕСА_1 було скасовано Будівельний паспорт та Повідомлення. 
Підставою для прийняття цього рішення стали скарги мешканців житлових будинків АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 щодо аварійної ситуації, спричиненої діями забудовника ОСОБА_1 , а також невиконання позивачем вимог, прописаних у Будівельному паспорті щодо необхідності погодження містобудівного та архітектурного проектного рішення об`єкта будівництва на АДРЕСА_1 в Управлінні містобудування та архітектури Ужгородської міської ради та з органом охорони культурної спадщини Закарпатської обласної державної адміністрації.
При наданні правової оцінки правильності вирішення судом першої інстанції цього публічно-правового спору оскаржуваними рішеннями та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Відповідно до частини 1 статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Обставини, які визнаються учасниками справи, зазначаються в заявах по суті справи, поясненнях учасників справи, їх представників.
Частиною 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. 
Згідно з приписами частини 3 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Відповідно до приписів частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності регламентовано приписами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі – Закон №3038).
Частиною 1 статті 27 Закону №3038 передбачено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт). Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
Згідно із частиною 4 статті 27 Закону №3038 порядок видачі будівельного паспорта визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки був затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 05 липня 2011 року №103, який зареєстровано у Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року за № 902/19640 (далі – Порядок №103). 
Приписами пункту пункут 2.9 Порядку №103 передбачено, що до складу будівельного паспорта входять:
- пакет документів, наданий замовником відповідно до пунктів 2.1, 2.2 цього розділу;
- схема забудови земельної ділянки, наведена у додатку 3 до цього Порядку;
- пам`ятка замовнику індивідуального будівництва.
Відповідно до пункту 2.16. Порядку № 103 після направлення замовником відповідно до статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» повідомлення про початок виконання будівельних робіт до відповідних органів Держархбудінспекції будівельний паспорт є підставою для виконання будівельних робіт.
Таким чином, на переконання апеляційного суду, право на виконання будівельних робіт за будівельним паспортом здійснюється після подання повідомлення про початок будівельних робіт і після реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт будівельний паспорт вичерпує свою дію.
Водночас, як передбачено у Рішенні Конституційного Суд України від 16 квітня 2009 № 7-рп/2009, у Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, які вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання (пункт 5 мотивувальної частини Рішення).
Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. 
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 296/9690/15-а, від 06 березня 2019 року у справі № 2340/2921/18, від 24 липня 2019 року у справі № 182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016), від 21 серпня 2019 року у справі № 461/560/14-а, яка в силу приписів частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України та частини 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» враховуються апеляційним судом під час вирішення цього спору.
При цьому судом першої інстанції було безспірно встановлено, що на підставі Будівельного паспорта у позивача на час прийняття оскарженого рішення вже виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією права на виконання будівельних робіт, і він заперечує проти їх зміни чи припинення. 
Водночас апеляційний суд наголошує на тому, що у пункті 1 рішення Виконкому №512 від 10 листопада 2021 року відповідач зазначив про скасування будівельного паспорта, який складається з текстових та графічних матеріалів, визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці, тобто являє собою технічну документацію, а не правовий акт індивідуальної дії.
Правомірність рішення відповідача від 10 листопада 2021 року № 512 у цій частині скаржник обґрунтовував правом Виконкому скасовувати рішення, прийняті Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, яке передбачене приписами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». 
Разом із тим, оскаржуване ОСОБА_1 рішення відповідача не містить посилань на будь-яке рішення Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, інших підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб, що скасовується Виконкомом.  
При оцінці вирішення судом першої інстанції позовних вимог ОСОБА_1 щодо рішення Виконкому № 512 від 10 листопада 2021 року у частині скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт апеляційний суд зазначає таке.
Насамперед, апеляційний суд наголошує на тому, що повідомлення про початок виконання будівельних робіт подається самим забудовником, а отже безпідставними є доводи апелянта про право Виконкому скасовувати рішення, прийняті Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, яке передбачене приписами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Водночас оскаржуване ОСОБА_1 рішення Виконкому не містить посилань на будь-яке рішення Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради чи інших підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб щодо прийняття поданого позивачем Повідомлення на підставі Будівельного паспорта.
Водночас суд першої інстанції слушно зауважив, що відповідно до приписів частини 1 статті 34 Закону №3038, замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта.
Право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт (частина 1 статті 36 Закону №3038).\
Приписами частини 7 статті 36 Закону №3038 передбачено, що право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути припинено відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:
1) подання замовником заяви про припинення права, набутого на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт;
2) отримання відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;
3) на підставі судового рішення, що набрало законної сили.
Відтак, слід погодитися із висновком суду першої інстанції про те, що перелік підстав для припинення права на початок виконання будівельних робіт є вичерпним і таке право не може бути припинене шляхом скасування повідомлення про початок будівельних робіт органом місцевого самоврядування.
Підсумовуючи наведене, на переконання апеляційного суду, доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи фактичних обставин, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.
Порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи цей публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
Окрім того, оскільки доводи скаржника у частині правомірності додаткового рішення суду від 18 липня 2022 року зводилися лише до необхідності зміни розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду рішення суду по суті спору, то з урахуванням висновків апеляційного суду щодо рішення суду від 27 червня 2022 року підстав для  задоволення таких вимог скаржника з урахуванням приписів частини 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України немає. 

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Виконавчого комітету Ужгородської міської ради залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 червня 2022 року та додаткове рішення від 18 липня 2022 року у справі № 260/8216/21 – без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. 

Головуючий суддя	 	Т. В. Онишкевич 	
судді	 	Р. П. Сеник 	
 	 	Н. М. Судова-Хомюк  	
Постанова у повному обсязі складена 28 жовтня 2022 року.