ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2022 року 
м. Київ

справа №640/16942/21
адміністративне провадження № К/9901/31067/21, К/9901/31072/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційними скаргами Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича та Кабінету Міністрів України  
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року (головуючий суддя - Мельничук В.П., судді: Лічевецький І.О., Оксененко О.М.)
у справі №640/16942/21
за позовом Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича         
до Національного агентства з питань запобігання корупції
треті особи: Кабінет Міністрів України, Голова правління АТ «НАК «Нафтогаз України» Вітренко Юрій Юрійович   
про визнання протиправним та скасування припису від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21.
I. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2021 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21.
2. Також позивачем було подано заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії припису від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, який було винесено Національним агентством з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство, НАЗК) на ім`я Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича, до набрання законної сили рішення у справі.
3. У обґрунтування заяви зазначав, що винесений НАЗК припис є таким, що порушує права та законні інтереси осіб у спірних правовідносинах, а тому зупинення дії очевидно протиправного акту є необхідним для уникнення настання невідворотних наслідків як для заявника, так і для інших учасників правовідносин. Зобов`язання позивача одноособово вчинити дії, здійснення яких прямо суперечить вимогам закону, свідчить про очевидну протиправність оскаржуваного припису, а також про те, що у разі виконання таких вимог дії Прем`єр-міністра України не відповідатимуть положенням статті 19 Конституції України.
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2021 року заяву задоволено.
Вжито заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії припису від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, який було винесено НАЗК на ім`я Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича до набрання законної сили рішенням у справі за позовом Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича до НАЗК про визнання протиправним та скасування припису від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року ухвалу суду першої інстанції скасовано, у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову відмовлено.
6. У поданій касаційній скарзі позивач та третя особа (Кабінет Міністрів України) із посиланням на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просили скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.
7. Ухвалами Верховного Суду від 3 вересня 2021 року відкрито касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
8. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 14 червня 2021 року НАЗК у порядку пункту 5-1 частини першої, частини шостої статті 12 Закону України «Про запобігання корупції» було внесено Кабінету Міністрів України та Прем`єр-міністру України Шмигалю Д.А. припис № 31-02/58/21, в якому вимагалося скасувати пункти 8, 9 розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2021 року № 370-р «Питання річних загальних зборів акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»; вирішити питання щодо припинення строку дії контракту № 1 з головою правління НАК «Нафтогаз України» від 29 квітня 2021 року як незаконного. 
Вказано про необхідність повідомити Національне агентство про виконання припису упродовж десяти робочих днів з дня його одержання.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що існує факт впливу положень оскаржуваного припису на права та інтереси Прем`єр-міністра України Шмигаля Д.А., оскільки він винесений саме на його ім`я.
10. Прем`єр-міністр України Шмигаль Д.А. не є тим суб`єктом, який наділений повноваженнями ані щодо самостійного скасування розпорядження Уряду як колегіального органу, ані на самостійне вирішення питання про припинення строку дії контракту, укладеного з головою правління НАК «Нафтогаз України». Фактично вимоги припису НАЗК спрямовані на зобов`язання Прем`єр-міністра України вчинити дії, які прямо суперечать положенням чинного законодавства.
11. Фактичне виконання вимог припису призведе до неможливості відновити права Прем`єр-міністра України, а також інших осіб, чиї права порушуються оскаржуваним приписом.
12. Скасовуючи ухвалу окружного суду та ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову, апеляційний суд виходив з того, що висновок щодо порушення прав позивача, як підстава для забезпечення позову, є передчасним.
13. Вимоги, викладені у оскаржуваному приписі, відносяться саме до компетенції Кабінету Міністрів України; його виконання можливо шляхом прийняття Кабінетом Міністрів України відповідних актів, у зв`язку з чим припис безпосередньо  впливає на права та обов`язки саме Кабінету Міністрів України.
14. Незважаючи на те, що формально оскаржуваний припис адресований двом особам (Прем`єр-міністру України Шмигалю Д.А. та Кабінету Міністрів України), він містить вимоги про вчинення дій та прийняття рішень саме Кабінетом Міністрів України.
15. Отже, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність мотивів та підстав, передбачених статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України, які є обов`язковими для постановлення ухвали про забезпечення позову, оскільки в матеріалах справи відсутні докази того, що невжиття заходів забезпечення позову будь-яким чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду чи порушує права та інтереси позивача.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
16. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції допущено порушення норм матеріального права, а саме не застосовано положення частини шостої статті 12 Закону України «Про запобігання корупції», що у подальшому призвело до недотримання норм процесуального права. Встановивши факт винесення оскаржуваного припису позивачу як керівнику відповідного органу на підставі частини шостої статті 12 Закону України «Про запобігання корупції», судом апеляційної інстанції зроблено власний аналіз окремих положень чинного законодавства та хибний висновок про відсутність порушених прав позивача. 
17. Апеляційним судом не було надано належної оцінки доводам апеляційної скарги та відзивам учасників справи стосовно обставин, які слугували підставою для вжиття судом першої інстанції заходів забезпечення позову, а це є порушенням основоположних принципів змагальності сторін та рівності учасників судового процесу.
18. Також апеляційний суд не спростував висновки, якими керувався суд першої інстанції під час прийняття рішення про задоволення заяви позивача.
19. Підставами для вжиття окружним судом заходів забезпечення позову слугувало встановлення очевидної протиправності акту індивідуальної дії та усунення ситуації, за якої неможливо буде відновити порушені права осіб. Позивач вважає що оскаржуваний припис є таким що порушує права та законні інтереси осіб, у правовідносинах які ним створено, а тому зупинення дії очевидно протиправного акта є необхідним для уникнення настання невідворотних наслідків як для заявника, так і для інших учасників таких правовідносин.
20. Звертає увагу що наявність ознак очевидної протиправності не потребує окремого дослідження додаткових документів, фактів та обставин, оскільки з самого тексту акту вбачається невідповідність підстав та заходів, які вимагає вжити голова НАЗК. Оскаржувана постанова апеляційного суду не містить спростування висновку суду першої інстанції щодо наявності ознак очевидної протиправності оскаржуваного припису. 
21. Очевидна протиправність припису, серед іншого, полягає у тому, що такого способу реагування НАЗК на порушення не передбачено у разі застосування статей 26 та 67 Закону України «Про запобігання корупції», проте такі обставини не знайшли свого відображення у постанові апеляційного суду. У той же час фактично вимоги припису спрямовані на зобов`язання вчинити дії, які прямо суперечать положенням чинного законодавства, адже ні Прем`єр-міністр України, ні Кабінет Міністрів України самостійно не можуть приймати рішення про припинення трудового договору, укладеного з головою правління АТ «НАК «Нафтогаз України». У свою чергу виконання вимог припису призведе до неможливості відновити права Прем`єр-міністра України, а також інших осіб, чиї права ним порушуються.  
22. На переконання позивача судом апеляційної інстанції фактично було зроблено висновки по суті справи на стадії вирішення питання про забезпечення позову, зокрема, щодо способу та порядку виконання оскаржуваного припису.   
23. Касаційна скарга Кабінету Міністрів України містить такі ж підстави касаційного оскарження судового рішення що і касаційна скарга позивача.
24. Відповідач у відзиві на касаційні скарги просив відмовити у їх задоволенні.
25. У обґрунтування відзиву зазначав про дотримання апеляційним судом основоположних принципів адміністративного процесу щодо змагальності та рівності учасників перед судом та законом, дослідження усіх доказів та заслуховування думки сторін, надання їм належної оцінки.
26. Звернув увагу на те, що сам факт внесення припису не може свідчити про очевидну протиправність такого акту НАЗК. Позивач наполягав на застосуванні судом норм частини шостої статті 12 Закону України «Про запобігання корупції», проте у такому разі суд неодмінно вдався б до аналізу процедурних питань та досліджував би правомірність дій відповідача, що є завданням суду першої інстанції на стадії розгляду справи по суті позовних вимог, а не розгляду заяви про забезпечення позову.
27. Відповідач вважає що задовольняючи заяву про забезпечення позову суд першої інстанції фактично вирішив спір по суті оскільки вже сформулював і у відповідному процесуальному документі висловив свою позицію відносно заявлених позовних вимог. У той же час під час вирішення питання про забезпечення позову обґрунтованість позовних вимог не досліджується.
28. Позиція позивача про відсутність правових механізмів виконання припису Кабінетом Міністрів України і, як наслідок, висновок про протиправність такого припису з цих підстав, не відповідає дійсності. 
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
30. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150, 151 КАС України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.
31. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
32. Згідно з частиною другою статті 150 КАС України   забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
33. Вказані підстави для вжиття заходів забезпечення позову є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
34. Відповідно до частин першої та другої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
35. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
36. Пунктом 5 частини третьої статті 151 КАС України визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
37. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина шоста статті 154 КАС України).
38. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних   законом   інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.
39. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2020 року в справі № 640/1305/20 та від 28 жовтня 2021 року в справі № 640/29979/20.
40. Необхідною передумовою вжиття заходів забезпечення позову є існування очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю, а також вірогідність того, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду.  
41. Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.
42. Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність саме таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.
43. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 826/13306/18, від 20 травня 2020 року у справі № 640/11330/19, від 13 жовтня 2021 року у справі № 640/9082/21.
44. Як установлено судами та вбачається з матеріалів справи, обставиною, що змусила Прем`єр-міністра України Шмигаля Д.А. звернутись до суду з позовною заявою та заявою про забезпечення позову, стало прийняття НАЗК 14 червня 2021 року припису №31-02/58/21 про зобов`язання вчинити певні дії. 
45. Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, зокрема, що оскаржуваний припис є таким, що порушує його права та законні інтереси, а тому його зупинення є необхідним для уникнення настання невідворотних наслідків; припис містить очевидні ознаки його протиправності, що в подальшому може суттєво ускладнити виконання судового рішення у разі задоволення позовних вимог.      
46. Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акту може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акту. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.
47. За своєю суттю інститут забезпечення в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.
48. Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача на даному етапі переконливо свідчать про наявність таких підстав.
49. Судами встановлено, що оскаржуваний припис НАЗК від 14 червня 2021 року містить вимогу до Кабінету Міністрів України та Прем`єр-міністра України Дениса Шмигаля скасувати пункти 8, 9 розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2021 року № 370-р «Питання річних загальних зборів акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та вирішити питання щодо припинення строку дії контракту № 1 з головою правління НАК «Нафтогаз України» від 29 квітня 2021 року як незаконного.
50. Правомірність дій відповідача щодо внесення оскаржуваного припису від 14 червня 2021 року не є предметом розгляду під час вирішення питання про вжиття запобіжних заходів, а вирішується під час ухвалення рішення по суті позовних вимог. Надання правової оцінки предмету позову має здійснюватися судом у межах процедури судового розгляду, з дотриманням усіх гарантій учасників справи, передбачених процесуальним законом.
51. У касаційних скаргах скаржники вказували на те, що апеляційним судом неправомірно не було застосовано положення частини шостої статті 12 Закону України «Про запобігання корупції». З цього приводу слід зазначити, що правомірність застосування судами норм матеріального права має бути перевірена під час вирішення спірного питання, як і питання правомірності/протиправності оскаржуваних дій іншого учасника спірних правовідносин.
52. Ознаки протиправності спірного наказу можуть бути виявлені судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також в результаті надання оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу у справі окремо, так і достатності та взаємозв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності. 
53. Слід зазначити, що аргументація касаційних скарг зводиться до неправильного застосування апеляційним судом норм права під час вирішення питання про вжиття заходів забезпечення позову.
54. Як зазначено вище, суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні заяви про забезпечення позову,   виходив із відсутності мотивів і підстав забезпечення позову, передбачених статтею 150 КАС України, які є обов`язковими для постановлення ухвали, оскільки у матеріалах справи відсутні докази того, що невжиття заходів забезпечення позову будь-яким чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду чи порушує права та інтереси позивача.
55. Верховний Суд погоджується з наведеним висновком апеляційного суду.
56. З огляду на природу забезпечення позову, суд у такому випадку має дати відповідь на питання чи є переконливими аргументи учасника справи про необхідність вжиття таких заходів для уникнення ускладнення чи унеможливлення виконання судового рішення, чи очевидними є ознаки протиправності оскаржуваного рішення, порушення прав або інтересів позивача. Будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту - до вирішення справи по суті.
57. Водночас до адміністративного суду з позовною заявою та заявою про забезпечення позову звернувся Прем`єр-міністр України Шмигаль Д.А., який відповідно до конституційно-правового статусу, визначеного у статті 114 Конституції України, керує роботою Кабінету Міністрів України, тобто є посадовою особою органу виконавчої влади.
58. Суд не вбачає підстав для застосування таких засобів тимчасового захисту, оскільки позивач у своїй заяві щодо спірних правовідносин не навів переконливих доказів порушення його прав або інтересів як посадової особи, керівника колегіального органу.
59. Так само не вбачається належного обґрунтування ускладнення та унеможливлення виконання судового рішення у разі відмови у забезпеченні позову, очевидності ознак протиправності оскаржуваного рішення. 
60. Інші аргументи щодо необхідності застосування заходу забезпечення поданого позову не наведено.
61. Слід також звернути увагу на те, що позов не може бути забезпечено таким способом, який фактично підмінює собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті судом; ухвала про забезпечення позову не може бути підставою для виникнення та зміни спірних правовідносин.
62. Враховуючи наведене, суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність передумов для вжиття заходів забезпечення позову. Доводи касаційних скарг не спростовують такі висновки апеляційного суду.
63. Також апеляційний суд, надаючи оцінку доводам апеляційної скарги та відзивам учасників справи, враховував, що згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських судів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Відповідно, доводи касаційних скарг в частині ненадання апеляційним судом належної оцінки апеляційній скарзі та відзивам на неї, є помилковими.
64. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
65. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича та Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року у справі №640/16942/21 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.А. Губська
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду