ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 листопада 2022 року 
м. Київ

справа № 640/22086/21
адміністративне провадження № К/9901/44186/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Кабінету Міністрів України до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору - Прем`єр-міністр України Шмигаль Денис Анатолійович, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - голова правління АТ "НАК "Нафтогаз України" Вітренко Юрій Юрійович, Акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" про визнання протиправним та скасування припису, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою   Національного агентства з питань запобігання корупції на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року, прийняте у складі судді Клочкової Н.В. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Коротких А.Ю., (головуючий), Сорочка Є.О., Федотова І.В.,
І. Суть спору:
1. Кабінет Міністрів України звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору - Прем`єр-міністр України Шмигаль Денис Анатолійович, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - голова правління АТ "НАК "Нафтогаз України" Вітренко Юрій Юрійович, Акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" про визнання протиправним та скасування припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21.
2. Крім того, 10 серпня 2021 року Кабінет Міністрів України та Прем`єр-міністр України Шмигаль Денис Анатолійович звернулись до суду із заявою про забезпечення позову шляхом зупинення дії припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, до набрання законної сили рішенням у справі 640/22086/21 за позовом Кабінету Міністрів України до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування припису від 14 червня 2021 року №31-02/58/21.
3. В обґрунтування підстав для подання даної заяви про вжиття заходів забезпечення позову позивач та третя особа - Прем`єр-міністр посилаються на те що, Національним агентством з питань запобігання корупції було винесено припис від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, який адресовано, зокрема, Кабінету Міністрів України та згідно з яким Національне агентство з питань запобігання корупції вимагає: скасувати як незаконні пункти 8 та 9  розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2021 року № 370-р "Питання річних загальних зборів акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"; вирішити питання щодо припинення строку дії контракту № 1 з головою правління НАК "Нафтогаз України" від 29 квітня 2021 року як незаконного. За змістом вказаного припису, про його виконання Національне агентство з питань запобігання корупції має бути повідомлено упродовж десяти робочих днів з дня його одержання. Зазначена інформація та текст припису було розміщено на сайті Національного агентства з питань запобігання корупції за посиланням https://nazk.gov.ua/uk/nownv/rozporvadzhennya-uryadu-pro-prvznachennva-golovv-pravlinnya-nak-naftogaz-ukrayiny-ta-kontrakt-z-nym-mayut-buty-skasovani-vak-nezakonni-prvpvs-golow- nazk-oleksandra-novikova/.
3.1. Вказується, що оскільки зазначений припис було винесено та адресовано Уряду України та Прем`єр-міністру України на підставі частини 6  статті 12 Закону України "Про запобігання корупції", як керівнику Кабінету Міністрів України, наявні підстави вважати, що права Кабінету Міністрів України та Прем`єр-міністра України порушуються зазначеним оскаржуваним актом Національного агентства з питань запобігання корупції.
3.2. Крім того, представник заявника звертає увагу, що наявність порушення прав саме Кабінету Міністрів України у правовідносинах щодо видання припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 № 31-02/58/21 було вказано у постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року у справі № 640/16942/21, що в свою чергу, за твердженнями представника заявника, свідчить про порушення даним приписом Національного агентства з питань запобігання корупції прав Кабінету Міністрів України. 
3.2.1. Зокрема, в обґрунтування правомірності та наявності підстав для забезпечення позову, представники заявників посилаються на обставини його очевидної протиправності. Так, представники заявників зазначають, що ознайомившись з текстом припису, без окремого дослідження додаткових документів, фактів та обставин, можливо встановити невідповідність фактів вимогам закону, що свідчить про очевидну протиправність оскаржуваного акту. 
3.2.2. Також заявники стверджують, що оскаржуваний припис Національного агентства з питань запобігання корупції вказує на перебування Вітренка Ю.Ю. на посаді лише протягом 4 місяців, що суперечить вимогам пункту 1 частини 1  статті 26 Закону України "Про запобігання корупції". 
3.2.3. На переконання заявників, посилання припису на вказані обставини свідчить про очевидну невідповідність фактичних передумов видання оскаржуваного акту вимогам статті, яку Національним агентством з питань запобігання корупції вказано як законодавчу підставу видання припису. 
3.2.4. Також, за твердженнями представників заявників,  оскаржуваний припис від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21 поширює свою дію на Уряд та Прем`єр-міністра України, оскільки вказаним актом встановлено вимогу до Прем`єр-міністра України щодо скасування розпорядження Кабінету Міністрів України, водночас, у разі виконання вимог припису до вирішення адміністративної справи за позовом Кабінету Міністрів України про його оскарження, неможливо буде відновити права та інтереси заявників.
3.2.5. Так, на переконання представників заявників, зобов`язання Національного агентства з питань запобігання корупції вчинити дії, а саме скасувати поза встановленою процедурою розпорядження КМУ та вирішити питання про припинення трудового контракту, як незаконного, здійснення яких прямо суперечить вимогам законодавства, свідчить про очевидну протиправність припису Національного агентства з питань запобігання корупції, а також про те, що у разі виконання вимог припису Національного агентства з питань запобігання корупції, дії Уряду та Прем`єр-міністра України не відповідатимуть положенням  статті 19 Конституції України  та приписам чинного законодавства України.
3.2.6. З урахуванням викладеного, на переконання представників заявників, невжиття заявленого заходу забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення їх прав та інтересів в судовому порядку, за захистом яких вони звернулись до суду, оскільки оскаржуваний припис містить ознаки очевидної протиправності, а виконання вимог припису, до вирішення спору про його законність, призведе до настання невідворотних, негативних наслідків, за яких неможливо буде відновити права усіх учасників спірних правовідносин, що істотно ускладнить чи взагалі унеможливить виконання судового рішення та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів заявників.
3.2.7. При цьому, представники заявників стверджують, що подання заяви про вжиття заходів забезпечення позову не спрямовано на встановлення обставин справи або дослідження доказів на стадії вирішення питання про забезпечення позову, та має на меті виключно на запобігання невідворотних наслідків стосовно ефективного відновлення прав заявників.
ІІ. Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанції 
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року,  заяву про забезпечення позову    задоволено повністю. Вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії припису Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 року №31-02/58/21 до набрання законної сили рішенням у справі 640/22086/21.
5. Задовольняючи цю заяву в повному обсязі суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що невжиття заявленого заявниками заходу забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення прав позивача в судовому порядку, за захистом якого вони звернулися до суду, оскільки оскаржуваний припис містить ознаки очевидної протиправності, а виконання вимог припису до вирішення спору про його законність може призвести до настання негативних наслідків, за яких неможливо буде відновити права усіх учасників спірних правовідносин, що істотно ускладнить чи взагалі унеможливить виконання судового рішення та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції 
6. До Верховного Суду надійшла касаційна скарга Національного агентства з питань запобігання корупції на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року у справі №640/22086/21, в якій скаржник, посилаючись на  порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції та постановити нову ухвалу, якою у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовити у повному обсязі.
7. Скаржник вказав, що судами попередніх інстанцій було неправильно встановлено обставини, які мають значення для справи, внаслідок неправильної оцінки доказів. Також зазначив, що мотиви постанови Шостого апеляційного адміністративного суду зводяться до звичайного цитування норм ст. 150 та ст. 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) без здійснення жодного аналізу та оцінки їх в призмі до фактичних обставин справи, що очевидно свідчить про поверхневий перегляд колегією суддів матеріалів справи та необґрунтованість оскаржуваної постанови.
7.1. Крім того, відповідач зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову та, тим більше у постанові суду апеляційної інстанції, не вказано аналіз яких доказів дозволив дійти висновку про очевидну протиправність припису відповідача, а також не наведено наявність очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, не вказано неможливість відновлення прав без вжиття заходів забезпечення позову, чи того, що для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
7.2. Скаржник також звертає увагу, що суд першої інстанції задовольняючи заяву про забезпечення позову, суд вирішив справу по суті. 
7.3. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що звертаючись із заявою про забезпечення позову позивач не надав належних та допустимих доказів на підтвердження конкретних обставин допущеного відповідачем дійсного порушення його прав, свобод або інтересів. В свою чергу суд здійснює захист реально порушених прав, а не тих, які ймовірно може бути порушено у майбутньому.
7.4. Крім того, відповідач наголосив, що вжиття заходів забезпечення позову слід розцінювати як втручання у компетенцію Національного агентства як центрального органу виконавчої влади, який реалізує антикорупційну політику в Україні. Забезпечуючи позов суд фактично без належних на те підстав поставив під сумнів рішення суб`єкта владних повноважень, втрутившись у його повноваження без надання правової оцінки підставам для такого рішення.
7.5. За наведених обставин, на думку скаржника, судами не дотримано процесуальних норм, що регламентують інститут забезпечення позову, а тому вжиті заходи мають бути скасовані.
8. Позивач та треті особи у відзивах на касаційну скаргу вказують на її безпідставність та просять залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
ІV. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи 
9.  Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених  статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.
10.  Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів задля створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
11.  Відповідно до частин 1, 3  статті 150 КАС України  суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Частиною 2 цієї статті передбачено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
12.  Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.
13.  Колегія суддів зазначає, що вищезазначені підстави є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до негативних правових наслідків для позивача та/чи відповідача, а також інших осіб, що не є сторонами провадження.
14. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.
15.  Відповідно до частини 2  статті 151 КАС України  заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
16.  У зв`язку з цим суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співмірним з позовними вимогами та чи відповідає він меті і завданням правового інституту забезпечення позову.
17.  Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
18.  Крім того, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
19.  Так, у даній справі предметом оскарження є припис Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, згідно з яким Національне агентство з питань запобігання корупції вимагає: скасувати як незаконні пункти 8 та 9  розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2021 року № 370-р "Питання річних загальних зборів акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"; вирішити питання щодо припинення строку дії контракту № 1 з головою правління НАК "Нафтогаз України" від 29 квітня 2021 року як незаконного.
20.  Колегія суддів вважає, що у цій справі суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції про застосування заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії вказаного припису до набрання законної сили рішенням у справі 640/22086/21, виходив з того, що суд першої інстанції, враховуючи положення  статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов вірного висновку щодо задоволення заяви про забезпечення позову.
21.  Так, зміст оскаржуваного судового рішення свідчить, що суд апеляційної інстанцій, залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції не навів жодних обґрунтованих мотивів, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, для відновлення яких необхідно буде докласти значних зусиль, не вказав на очевидні ознаки протиправності дій відповідача.
22.   Судом також не зазначено в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, не оцінено складність вчинення цих дій, не встановлено, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
23.  Сама ж лише незгода позивача із діями суб`єкта владних повноважень та звернення до суду з позовом про визнання їх протиправними і зобов`язання вчинити певні дії ще не є достатньою підставою для застосування судом заходів забезпечення позову.
24.  За таких обставин колегія суддів вважає висновки суду апеляційної інстанції передчасними, без належної оцінки співмірності застосованих заходів забезпечення позову із позовними вимогами та відповідності їх меті і завданням правового інституту забезпечення позову.
25.  Наведене свідчить про порушення судом апеляційної інстанції приписів статті  150  та  151 КАС України, що призвело до постановлення необґрунтованого рішення.
26.  Відповідно до частини 1  статті 353 КАС України  підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
27. Відповідно до частин 1 - 3  статті 242 КАС України  рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
28. Однак, враховуючи викладене вище, постанова апеляційного суду про залишення без змін ухвали суду першої інстанції про вжиття заходів забезпечення позову не відповідають зазначеним законодавчим вимогам та постановлена передчасно, а тому на підставі частини 1  статті 353 КАС України  підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої апеляційної для продовження розгляду.
29.  Отже, касаційна скарга Національного агентства з питань запобігання корупції підлягає задоволенню частково, а постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
30.  З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями  341,  345,  349,  350,  353,  355,  356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції задовольнити частково.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року у справі № 640/22086/21 скасувати, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                О. А. Губська

Судді                                                                                          М. В. Білак

                                                                                          О. В. Калашнікова