ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2022 року 
м. Київ
справа № 826/17351/17
адміністративне провадження № К/9901/16016/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Кравчука В.М., Шарапи В.М., 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.11.2018 (головуючий суддя: Добрівська Н.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.04.2019 (головуючий суддя: Кузьменко В.В., судді: Василенко Я.М., Шурко О.І.) у справі №826/17351/17 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Деметра Плюс», Товариство з обмеженою відповідальністю «СІА», ОСОБА_2 про визнання протиправним і скасування висновку, 
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Деметра Плюс» (далі - ТОВ «Деметра Плюс»), Товариство з обмеженою відповідальністю «СІА» (далі - ТОВ «СІА»), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), в якому просила визнати протиправним і скасувати висновок №14-0068-В (вих. №9054/0/12/09-15 від 17.07.2015) про погодження проекту землеустрою, розробленого ТОВ «Деметра Плюс», щодо відведення земельної ділянки ТОВ «СІА» для будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-громадської забудови з об`єктами соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури на АДРЕСА_1 .
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.11.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.04.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 18.06.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 08.11.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23.05.2014 ТОВ «СІА» звернулося до Київської міської ради з клопотанням №08/7118 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з місцем розташування за адресою: АДРЕСА_1 , орієнтовним розміром 7,56 га, цільове призначення - будівництво, експлуатація та обслуговування житлово-громадської забудови з об`єктами соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, з наміром одержання зазначеної земельної ділянки у користування (оренду) на 10 років для здійснення будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-громадської забудови з об`єктами соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури.
За результатами розгляду клопотання, Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради надано висновок №14-0668-В (вих. №8991/0/12-1/19-14 від 12.09.2014) щодо відповідності заявленої ініціативи містобудівній документації та наявним містобудівним умовам і обмеженням, що мають бути враховані при розробці документації із землеустрою. У зазначеному висновку, зокрема, встановлено, що відповідно до Генерального плану міста, затвердженого рішенням Київської міської ради «Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року» від 28.03.2002 №370/1804, територія земельної ділянки за функціональним призначенням належить до промислової території та частково до території громадських будівель і споруд та визначено ним ряд містобудівних обмежень та умов землекористування, які мають бути враховані для даної земельної ділянки в проекті землеустрою згідно з чинним містобудівним законодавством, відповідними нормами і правилами, в тому числі щодо врахування функціонального призначення земельної ділянки в містобудівній документації (розроблення детального плану території з обумовленням функціонального її призначення за заявленою ініціативою).
У висновку Департаментом містобудування та архітектури зазначено, що він не заперечуватиме проти розроблення документації із землеустрою в установленому законодавством порядку.
Згодом, за результатами розгляду наданого ТОВ «СІА» проекту землеустрою щодо відведення йому земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-громадської забудови з об`єктами соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури по АДРЕСА_1 , Департаментом містобудування та архітектури надано висновок    №14-0668-В (вих. № 9054/0/12/09-15 від 17.07.2015) про погодження проекту землеустрою, розробленого ТОВ «Деметра Плюс», щодо відведення земельної ділянки ТОВ «СІА» для будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-громадської забудови з об`єктами соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури по АДРЕСА_1 , в якому зазначено про погодження проекту землеустрою та можливість використання земельної ділянки для вищезазначених цілей з вказівкою щодо можливості прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою після затвердження детального плану території в межах просп. Возз`єднання, залізниці, Броварського проспекту, Русанівської протоки та Русанівського каналу у встановленому законодавством порядку.
Рішенням Київської міської ради «Про повернення історичних назв, перейменування та найменування вулиць, провулку у місті Києві» від 08.10.2015 №129/2032 вулицю М. Раскової перейменовано на вулицю Є. Сверстюка.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася з цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована тим, що    ОСОБА_1 на праві власності належить квартира в будинку за адресою: АДРЕСА_2 , що розташований на земельній ділянці, яка безпосередньо межує з ділянкою, цільове призначення якої було змінено на підставі проекту землеустрою, погодженого оскаржуваним рішенням відповідача. Зазначає, що про оскаржуване рішення відповідача дізналася у серпні 2017 року з тексту судового рішення у справі №826/27/17. На переконання позивачки, оскаржуване рішення суперечить Генеральному плану м. Києва, затвердженому рішенням Київради №370/1804 від 28.03.2002, яким визначено, що зазначена територія за функціональним призначенням належить до промислової території та частково до вулиць та доріг. Відповідні зміни до Генерального плану стосовно спірної земельної ділянки не вносились, у зв`язку з чим відповідач, на переконання позивачки, не мав права погоджувати проект землеустрою. Також позивачка стверджує, що оскаржуваний висновок, всупереч вимогам чинного законодавства є умовним, тобто містить певні умови, за яких надається погодження. До того ж, висновок підписаний не директором Департаментом, а його заступником, відтак, не є чинним, оскільки підписаний неповноважною на те особою.
Від ТОВ «СІА» до суду першої інстанції надійшли письмові пояснення у справі, в яких уповноважений представник третьої особи-2 просив відмовити у задоволені позовних вимог, мотивуючи свою позицію тим, що оскаржуване позивачкою рішення безпосередньо не стосується її прав та інтересів; не породжує для останньої настання будь-яких юридичних наслідків і не впливає на права та обов`язки, що свідчить про відсутність передумов для звернення до суду із позовом про скасування висновку №14-0068-В (вих. №9054/0/12/09-15 від 17.07.2015). Також, представник третьої особи-2 у своїх поясненнях зазначив, що при прийнятті оскаржуваного висновку, відповідачем були враховані вимоги законів та прийняті до них нормативно-правові акти. Враховуючи положення статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідач правомірно зазначив, що прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою можливе лише після затвердження детального плану території.
Також на адресу суду першої інстанції надійшли письмові пояснення від ТОВ «Деметра Плюс», в яких останній зазначив про те, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок розроблений та погоджений у відповідності до вимог ЗК України.
На адресу суду першої інстанції також надійшли письмові пояснення ОСОБА_2 , у яких останній стверджує, що оскаржуваний позивачем висновок суперечить чинній містобудівній документації та встановленому режиму забудови цієї території. Вважає, що зазначений висновок має значні негативні наслідки.
Позивачем 21.08.2018 подані додаткові пояснення у справі, в яких ОСОБА_1 детальніше аргументує викладені у позові доводи щодо невідповідності оскаржуваного висновку, який, на її переконання, суперечить містобудівній документації та чинному законодавству України, нормам Генерального плану міста Києва на період до 2020 року, порушує положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», нормативно-правові акти Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, відтак, є незаконним та таким, що підлягає скасуванню.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що висновок, виданий компетентним органом у відповідності до статті 186-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), створює правові наслідки саме для особи (фізичної або юридичної), яка має намір щодо забудови території і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
Натомість права позивачки спірними правовідносинами не порушені у зв`язку з тим, що оскаржуване рішення не створює для ОСОБА_1 правових наслідків - не наділяє новими правами, не впливає на інтереси, не встановлює нових (порівняно з часом до винесення оскаржуваного рішення) обов`язків.
Апеляційний суд підтримав позицію суду першої інстанції. Додатково проаналізувавши положення статті 186-1 ЗК України, статей 5, 16, 19 та 31 Закону України від 17.02.2011 №   3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №   3038-VI), апеляційний суд констатував, що, надаючи висновок №14-0668-В (від 17.07.2015 вих. № 9054/0/12/09-15) про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ «СІА» для будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-громадської забудови з об`єктами соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури по вул. Марини Раскової, 4 у Дніпровському районі м. Києва, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) діяв на підставі, у межах повноважень та покладених на нього завдань.
Одночасно з цим, апеляційний суд констатував, що оскаржуваний висновок підписаний уповноваженою на те особою. Повноваження заступника директора на підписання такого роду документів визначені Положенням про Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації та посадовою інструкцією.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржниця стверджує, що оскаржуване рішення порушує її інтерес (право) у покращенні якості життя членів територіальної громади м. Києва, оскільки реалізація цього рішення призвела до зростання населення Лівобережного масиву. Натомість наявна інфраструктура життєзабезпечення не спроможна забезпечити розміщення на цьому масиві такої кількості мешканців.
Також скаржниця стверджує, що у відповідача не було правових підстав для погодження проекту землеустрою, оскільки наміри забудови земельної ділянки не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Крім того, на переконання скаржниці, оскаржуваний висновок підписаний неповноважною на те особою.
Від ТОВ «СІА» на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній стверджує, що судами попередніх інстанцій було надано скаржнику вичерпну відповідь на всі поставленні питання, що виникають при кваліфікації спірних правовідносин, як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсі. Натомість доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують правильності висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
Інші учасник справи процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Адміністративна справа у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до статті 9 ЗК України (в редакції на день виникнення спірних правовідносин), до повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить, зокрема розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
За нормами частини третьої статті 20 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом і погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Згідно із статтею 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються:
затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності);
надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Положеннями статті 186-1 цього Кодексу визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.
Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Зміст наведених норм дає підстави вважати, що правовим наслідком отримання суб`єктом звернення від уповноваженого органу висновку про погодження проекту землеустрою є виникнення права на подальше оформлення дозвільних документів щодо відведення земельної ділянки у користування.
Розглядаючи спір, що виник за схожих правовідносин, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.05.2020 (справа №815/1788/15) зазначила, що у разі оскарження рішення органів владних повноважень судам слід перевірити (встановити) чи є оскаржуване рішення таким, за наслідками виконання якого настають юридично значимі дії, зокрема видача свідоцтва про право власності, чи настає інший кінцевий результат, чи це рішення з урахуванням якого (на підставі якого) приймається остаточне рішення органу владних повноважень. «…» не підлягає оскарженню рішення органів владних повноважень, які не є кінцевими (остаточними) та не породжують правових наслідків і не можуть порушувати будь-які права. Захисту підлягає тільки реально порушене право.
Застосовуючи зазначений правовий підхід до обставин цієї справи, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуваний висновок Департаменту не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України і сам по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для учасників цих правовідносин та інших осіб. Вказаний висновок про погодження проекту землеустрою є документом, з урахуванням якого органом місцевого самоврядування чи органом виконавчої влади приймається кінцеве рішення. Тобто, погодження є проміжним етапом у процедурі відведення земельної ділянки у користування. 
Колегія суддів зазначає, що в аспекті нормативного регулювання окреслених спірних правовідносин та конкретного контексту фактичних обставин спору, висновок Департаменту про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ «СІА» для будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-громадської забудови з об`єктами соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури на вул. Марини Раскової, 4 у Дніпровському районі м. Києва не може бути окремим предметом позовних вимог; він повинен оцінюватися і розглядатися разом із остаточними рішеннями уповноваженого органу, прийнятими з урахуванням цього висновку. 
Отже, обраний позивачем спосіб захисту (оскарження висновку Департаменту) не усуває юридичний конфлікт та сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права. Відповідно такий не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.
Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 19.05.2021 у справі №500/2606/19.
Згідно із пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ужите в цій нормі формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду за цими правилами не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтермінує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні для цього підстави.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил   юрисдикції адміністративних судів,   Верховний Суд дійшов висновку про скасування постановлених у справі судових рішень із закриттям провадження в адміністративній справі.
Керуючись статтями 238, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.11.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.04.2019 у справі №826/17351/17 скасувати.
Провадження у справі №826/17351/17 закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          В. М. Кравчук
                                                                                          В. М. Шарапа