ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2022 року 
м. Київ
справа № 460/3033/18
провадження № К/9901/26654/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

секретар судового засідання - Романова А.В.

за участі представників сторін:
від позивача: Тарновецький Я.М.

розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу
за касаційною скаргою Рівненської міської ради 
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2020 року (суддя Комшелюк Т.О.) і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року (головуючий суддя Большакова О.О., судді Заверуха О.Б., Кушнерик М.П.)
у справі №460/3033/18 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Фахівець» 
до Рівненської міської ради, 
за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради та ОСОБА_1 
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1.           У грудні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Фахівець" звернулося до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Рівненської міської ради, за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, в якому просило суд визнати протиправним та скасувати рішення від 11 квітня 2008 року № 1411 "Про затвердження скоригованого генерального плану міста Рівного" в частині розміщення в графічній частині Коригування генерального плану м. Рівне основного креслення та Коригування генерального плану в частині плану зонування загальноосвітньої школи (пункт 83 експлікації) на належних йому земельних ділянках з кадастровим номером 5610100000:01:054:1102, площею 1,45 га, цільовим призначенням для житлової та громадської забудови, розташованої за адресою: Рівненська область, місто Рівне, реєстраційний номер об`єкту нерухомого майна 1234872056101, та кадастровим номером 5610100000:01:054:1103, площею 1,45 га, цільовим призначенням для житлової та громадської забудови, розташованої за адресою: Рівненська область, місто Рівне, реєстраційний номер об`єкту нерухомого майна 1234853556101.
2.          Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 02 січня 2019 року відкрито провадження у справі та зобов`язано відповідача у строк не пізніше як за сім днів до підготовчого засідання опублікувати оголошення щодо оскарження нормативно-правового акта - рішення Рівненської міської ради від 11 квітня 2008 року №1411 у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
3.          Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року, позов задоволено.
4.          Рівненська міська рада з вказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2020 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 10 грудня 2003 року рішенням Рівненської міської ради № 569 затверджений генеральний план міста Рівного.
6.          11 квітня 2008 року Рівненська міська ради прийняла рішення № 1411 "Про затвердження скоригованого генерального плану міста Рівного".
Пунктом 1 наведеного рішення вирішено: "Затвердити скоригований генеральний план міста Рівного, розроблений Українським державним науково-дослідним інститутом "Діпромісто", за умови проведення погоджень власників земельних ділянок з управлінням містобудування та архітектури в межах діючих норм і Правил забудови міста Рівного".
7.          Позивач на підставі договорів купівлі-продажу від 7 листопада 2006 року набув права власності на земельні ділянки з кадастровими номерами 5610100000:01:054:0054, 5610100000:01:054:0053, 5610100000:01:054:0020, розташовані на території Рівненської міської ради Рівненської області.
8.          Відповідно до матеріалів із земельними ділянками з публічної кадастрової карти на фрагменті з генерального плану міста Рівного, долученими відповідачем до матеріалів справи, зокрема, експлікації - Коригування генерального плану м. Рівне, генеральний план (основне креслення), під №83 заплановані об`єкти нерухомого майна: загальноосвітні школи. Вказані об`єкти розташовані на земельних ділянках позивача з кадастровими номерами 5610100000:01:054:1102 та 5610100000:01:054:1103.
9.          Згодом позивач об`єднав земельні ділянки  в одну земельну ділянку площею 15,7714 га, якій присвоєно кадастровий номер 5610100000:01:054:0205, що підтверджується Державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯЗ № 210424 від 27 серпня 2009 року.
10.          21 грудня 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Фахівець" здійснило поділ земельної ділянки площею 15,7714 га, кадастровий номер 5610100000:01:054:0205 на 2 частини. У результаті зазначеного поділу утворилась земельна ділянка площею 2,9 га, кадастровий номер 5610100000:01:054:0957, що підтверджується Свідоцтвом про право власності на нерухоме майно, індексний номер 50376999 від 21 грудня 2015 року.
11.          27 квітня 2017 року позивач здійснив поділ земельної ділянки площею 2,9 га (кадастровий номер 5610100000:01:054:0957) з цільовим призначенням для житлової та громадської забудови, розташованої на території Рівненської міської ради на дві земельні ділянки:
- земельну ділянку з кадастровим номером 5610100000:01:054:1102 площею 1,45 га, з цільовим призначенням для житлової та громадської забудови, розташовану Рівненська область, м. Рівне, реєстраційний номер об`єкту нерухомого майна 1234872056101;
- земельну ділянку з кадастровим номером 5610100000:01:054:1103 площею 1,45 га, з цільовим призначенням для житлової та громадської забудови, розташовану Рівненська область, м. Рівне, реєстраційний номер об`єкту нерухомого майна 1234853556101.
12.           29 листопада 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ФАХІВЕЦЬ" звернулося до проектної організації Товариства з обмеженою відповідальністю "ФАЙНЕ МІСТО ПРОЕКТ" з листом щодо можливих варіантів забудови земельних ділянок з кадастровим номером 5610100000:01:054:1102, площею 1,45 га, з цільовим призначенням для житлової та громадської забудови та кадастровим номером 5610100000:01:054:1103, площею 1,45 га, цільовим призначенням для житлової та громадської забудови.
13.          Листом від 03 грудня 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ФАЙНЕ МІСТО ПРОЕКТ" повідомило позивача, що нa зазначених земельних ділянках відповідно до затвердженої містобудівної документації передбачено розміщення загальноосвітніх шкіл (№ 83 Експлікації, коригування генерального плану м. Рівне генеральний план (основне креслення; коригування генерального плану, план зонування міста).
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14.          Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачу на праві приватної власності належать земельні ділянки із цільовим призначенням для житлової та громадської забудови в межах міста Рівне, що підтверджуються державним актом. Спірним рішенням міської ради запроектовано розміщення об`єкту соціально-культурної сфери (школи) на земельній ділянці, яка належить позивачу без його згоди та порушує його право користування.
15.          Відповідач свої заперечення аргументував тим, що рішення прийняте у повній відповідності із вимогами чинного законодавства. Позивач не надав належних та допустимих доказів щодо реального порушення своїх прав. Вважає, що жодних прав позивача таке рішення не порушує, тому в позовних вимогах слід відмовити повністю.
16.          Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради зазначало, що згідно з чинним законодавством зміни до генерального плану можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років і законодавець не встановлює можливості скасування чи внесення змін до генерального плану міста або його частини у судовому порядку. Також стверджує про відсутність порушених прав позивача.
IV.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що прийняттю рішення про затвердження скоригованого генерального плану міста Рівного має передувати проведення та отримання погоджень власників земельних ділянок з управлінням містобудування та архітектури в межах діючих норм і Правил забудови міста Рівного. За відсутності таких погоджень, скоригований генеральний план міста Рівного не може бути затверджений, оскільки не дотримані умови, визначені рішенням. При цьому судом встановлено, що позивач, який є власником земельних ділянок на території міста Рівного із цільовим призначенням для житлової та громадської забудови, на яких скоригованим генеральним планом заплановані об`єкти загальноосвітніх шкіл, будь-яких погоджень не надавав. Доказів зворотного суду не надано, і судом не встановлено. 
18.          Суди вважали, що позивач як власник земельних ділянок в місті Рівному при здійсненні їх забудови повинен враховувати вимоги скоригованого генерального плану міста щодо розміщення загальноосвітньої школи. Тому оскаржуваний акт обмежує позивача у здійсненні права використовувати земельні ділянки шляхом розміщення об`єктів будівництва, що є відмінними від запланованої відповідачем загальноосвітньої школи.
19.          Окружний адміністративний суд відзначив, що реалізація оскарженого рішення в частині планування забудови загальноосвітньої школи на земельних ділянках позивача є сумнівною, оскільки за умов відсутності згоди позивача на її будівництво, не може бути досягнута та реалізована визначена у вказаній частині генеральним планом м. Рівне мета. Це стверджується тим, що відповідно до приписів статей 1, 7, 15 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності", загальноосвітню школу не віднесено до виключного переліку суспільних потреб/суспільної необхідності, що передбачають можливість викупу земельної ділянки у власника чи примусового відчуження.
Отже, відповідач фактично не матиме можливості побудувати школу на земельній ділянці позивача за відсутності відповідної його згоди. Водночас, за відсутності відповідної згоди позивача не зможе ні викупити його земельну ділянку, ні примусово відчужити.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20.          Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не дослідили належним чином всіх обставин справи. Зокрема, в договорах купівлі-продажу земельних ділянок від 07 листопада 2006 року, що містяться в матеріалах справи, зазначено цільове призначення земельних ділянок - для ведення особистого селянського господарства. Таким чином, на момент прийняття спірного рішення земельні ділянки позивача мали цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, що спростовує твердження позивача і позицію суду щодо режиму їх використання станом на 2008 рік.
Крім того, на момент прийняття судами першої та апеляційної інстанцій рішень у справі, згідно з відомостями Державного реєстру речових прав на нерухоме майно земельні ділянки з кадастровими номерами 5610100000:01:054:1102 та 5610100000:01:054:1103 належали на праві приватної власності ОСОБА_1 (реєстрації прав власності відповідно 12 березня 2019 року та 13 березня 2019 року), а не позивачу - Товариству з обмеженою відповідальністю "Фахівець".
21.          Відповідач зазначає, що Восьмий апеляційний адміністративний суд в своїй постанові від 03 вересня 2020 року вказує про залучення до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_1 . Разом з тим, ухвали Восьмого апеляційного адміністративного суду про залучення до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_1 до Рівненської міської ради не надходило. Відсутня вищевказана ухвала і в Єдиному державному реєстрі судових рішень.
22.          Заявник касаційної скарги вважає, що Восьмим апеляційним адміністративним судом здійснено апеляційний розгляд справи без участі відповідача - попри клопотання відповідача про його відкладення з поважних причин, у зв`язку з чим порушено процесуальні засади щодо рівності учасників судового процесу перед законом і судом, гласності судового процесу та верховенства права, передбачених статтями 6, 8, 9, 10 КАС України.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить з такого.
24.          За статтею 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
25.          Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3038-VI).
26.          Згідно із статтею 8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
27.          Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
28.          Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
29.          Частиною 1 статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
30.          Згідно з частинами 1, 2 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
31.          Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні.
32.          Частиною 6 статті 17 Закону №3038-VI визначено, що рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
33.          Затверджуючи Генеральний план населеного пункту, відповідна рада здійснює нормативне регулювання містобудівних відносин.
34.          Пунктом 1 рішення від 11 квітня 2008 року № 1411 "Про затвердження скоригованого генерального плану міста Рівного" вирішено: "Затвердити скоригований генеральний план міста Рівного, розроблений Українським державним науково-дослідним інститутом "Діпромісто", за умови проведення погоджень власників земельних ділянок з управлінням містобудування та архітектури в межах діючих норм і Правил забудови міста Рівного".
35.          Як вірно відзначено судом першої інстанції, відповідачем прийняте рішення із встановленням умови - проведення погоджень власників земельних ділянок з управлінням містобудування та архітектури в межах діючих норм і Правил забудови міста Рівного.
36.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач, який є власником земельних ділянок на території міста Рівного із цільовим призначенням для житлової та громадської забудови, на яких скоригованим генеральним планом заплановані об`єкти загальноосвітніх шкіл, жодних погоджень з управлінням містобудування та архітектури в межах чинних норм і Правил забудови міста Рівного на час прийняття такого рішення не укладав, будь-яких погоджень не надавав. 
37.          Законодавство, чинне на момент прийняття оскаржуваного рішення, прямо не передбачало обов`язкового отримання погоджень всіх землевласників при прийнятті або коригуванні містобудівної документації.
Водночас, враховуючи зміст оскаржуваного рішення, а також встановлені судами обставини, слід погодитися з судами попередніх інстанцій стосовно того, що Рівненською міською радою не дотримані умови для затвердження скоригованого генерального плану, визначені самою ж міською радою.
38.          Також варто погодитися з висновками суду першої інстанції про те, що власник земельної ділянки має право використовувати належну йому земельну ділянку на власний розсуд, у тому числі здійснювати її забудову в межах цільового призначення такої земельної ділянки та відповідно до вимог містобудівної документації, основним видом якої Законом визначено Генеральний план населеного пункту. 
39.          Натомість, розміщення відповідно до скоригованого генерального плану м. Рівне загальноосвітньої школи на належних на час подання позову Товариству з обмеженою відповідальністю "Фахівець" на праві власності земельних ділянках без його згоди, обмежувало б останнього у здійсненні права використовувати земельні ділянки шляхом розміщення об`єктів будівництва, що є відмінними від загальноосвітньої школи, тому порушення прав та інтересів позивача на момент звернення до суду з позовом було очевидним.
40.          Суд апеляційної інстанції вірно відхилив доводи відповідача про те, що у Товариства з обмеженою відповідальністю "Фахівець" відсутнє порушене право через вибуття земельних ділянок з власності товариства  на користь ОСОБА_1 у ході розгляду цієї справи в суді, з огляду на таке. 
41.          Відповідно до частини 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
42.          Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
43.          Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, орган місцевого самоврядування визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
44          Отже, у порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені, зокрема, генеральний план, план зонування та інша містобудівна документація особою, щодо якої її застосовано або яка є суб`єктом правовідносин, в яких цей акт буде застосований. Під час розгляду таких справ адміністративні суди здійснюють оцінку законності оскаржуваного нормативно-правового акта та його відповідності актам вищої юридичної сили.
45.          Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 16 березня 2021 року у справі № 640/9677/20 та від 24 червня 2021 року у справі №560/3160/20, від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17).
46.          Оскаржуваний скоригований генеральний план прямо стосувався майнових прав товариства щодо розпорядження земельними ділянками на час прийняття рішення про його затвердження та на час звернення до суду. 
47.          Восьмий апеляційний адміністративний суд обґрунтовано звернув увагу, що на момент звернення Товариства з обмеженою відповідальністю "Фахівець" до суду у 2018 році земельні ділянки перебували у власності позивача, а ОСОБА_1 набув право власності на вказані об`єкти у березні 2019 року. 
48.          У позовній заяві обґрунтовано порушення прав товариства не тільки порушенням майнового права, а й порушенням міською радою при прийнятті оскаржуваного рішення принципу пропорційності, оскільки через відсутність згоди позивача на будівництво загальноосвітньої школи, не може бути досягнута та реалізована мета, визначена скоригованим генеральним планом.
49.          Зміна власника земельних ділянок у процесі розгляду цієї справи в суді не свідчить про те, що права товариства відновлені та більше не потребують судового захисту. У судовому засіданні суду касаційної інстанції представник позивача підтвердив існування юридичної заінтересованості у вирішенні вказаного спору.
50.          Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права в частині відсутності ухвали Восьмого апеляційного адміністративного суду про залучення в якості третьої особи ОСОБА_1 , оскільки протоколом судового засідання від від 20 серпня 2020 року та технічним записом підтверджено, що Восьмий апеляційний адміністративний суд залучив до участі у справі ОСОБА_1 в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору.
51.          Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України питання про вступ до участі у справі третіх осіб вирішується ухвалою. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується.
52.          Частиною 5 статті 243 КАС України визначено перелік ухвал, які викладаються окремим документом, а в частинах 6 і 7 вказаної статті встановлено, що ухвали, які під час судового засідання викладаються окремим документом, постановляються в нарадчій кімнаті та підписуються складом суду, який розглядає справу. Ухвали, постановлені без виходу до нарадчої кімнати, заносяться секретарем судового засідання до протоколу судового засідання.
53.          Приписи частини 5 статті 243 КАС України не вимагають обов`язкового постановлення в нарадчій кімнаті окремим документом ухвали про залучення третьої особи. Тому Верховний Суд не вбачає порушень норм процесуального права судом апеляційної інстанції.
54.          Отже, доводи касаційної скарги не знайшли своє підтвердження.
55.          Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
56.          З огляду на викладене, касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.
57.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Рівненської міської ради залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2020 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року у справі №460/3033/18 -без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб