ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2022 року 
м. Київ

справа № 520/2904/21
адміністративне провадження № К/9901/42703/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                     Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                   Жука А.В.,
                                                            Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1  
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27.04.2021 (головуючий суддя -    О.В. Шевченко)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2021 (головуючий суддя -   О.М. Мінаєва, судді - З.О. Кононенко, Я.М. Макаренко)
у справі № 520/2904/21
за позовом ОСОБА_1 
до Держави Україна в особі Харківської обласної прокуратури
про стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні, 

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Держави Україна в особі Харківської обласної прокуратури, в якому просив:
- стягнути з Держави Україна в особі Харківської обласної прокуратури на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, передбаченої статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», що завдана окремими положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, які визнані неконституційними, у розмірі 1 287 242, 83 грн. з відрахуванням необхідних податків та зборів за період з 01.07.2015 по 27.08.2019 включно;
- стягнути з Держави Україна за рахунок бюджетних асигнувань Харківської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні з 28.08.2019 по дату остаточного розрахунку виходячи з розрахунку середньої заробітної плати у місячному розмірі - 62 332, 86 грн. та денному розмірі - 3 040, 63 грн. з відрахуванням обов`язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Позивач зазначає, що недорахована йому заробітна плата, яка передбачена статтею 81 Закону України, є порушенням його трудових прав, свобод та інтересів. Вказує, що діями та рішенням Держави України порушено право власності позивача (правомірні очікування на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи в органах прокуратури, не реалізовані Державою Україною), чим позивачу завдано майнову шкоду актом, що визнаний неконституційним. На переконання позивача, у відповідності до частини третьої статті 152 Конституції України та статті 1175 Цивільного кодексу України у нього виникло право на відшкодування державою матеріальної шкоди, яка завдана актом, що визнаний неконституційним. З огляду на протиправні дії Держави Україна в особі прокуратури Харківської області у вигляді недонарахувань належної заробітної плати, з посиланням на положення статей 116, 117 Кодексу законів про працю України, позивач просить стягнути середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 27.04.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2021, адміністративний позов залишено без задоволення. 
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», а тому дійшов висновку, що заробітну плату позивачу нараховано у розмірі не нижчому від визначеної законом. Також суди дійшли висновку, що рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.    
6. Підставою касаційного оскарження скаржник вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування частини другої статті 8, частини четвертої статті 41, статті 56, частини третьої статті 152 Конституції України, статей 22, 1166, 1175 Цивільного кодексу України, статті 16, частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) та статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» у їх сукупності та взаємозв`язку у подібних правовідносинах саме щодо наявності підстав для відшкодування шкоди за помилку Держави України внаслідок прийняття неконституційного закону на підставі норм прямої дії Конституції України.
Крім того, позивач наголошує, що його позовні вимоги пред`явлено саме до Держави Україна в особі державного органу - Харківської обласної прокуратури, а не прямо до вказаного суб`єкту владних повноважень, адже предметом спору є не стягнення недоотриманої частини заробітної плати прокурора згідно статті 81 Закону України «Про прокуратуру» чи зобов`язання нарахувати та виплатити її недоплачену частину, а виключно відшкодування матеріальної шкоди, що завдана неконституційністю окремих положень закону, на підставі норм прямої дії - частини третьої статті 152 Конституції України.   
Позиція інших учасників справи
7. Відповідач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався, відсутність якого, згідно положень частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.   
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 13.12.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .  
9. Ухвалою Верховного Суду від 26.09.2022 призначено справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи 
10. ОСОБА_1 працював на різних посадах в органах прокуратури Харківської області.
11. З 23.07.2009 (наказ прокурора Харківської області від 23.07.2009 № 920к) по 27.08.2019 (наказ прокурора Харківської області від 29.07.2019 № 1614к) позивач працював на різних посадах в органах прокуратури Харківської області, зокрема: з 20.01.2015 по 13.06.2017 на посадах старшого прокурора та прокурора різних відділів прокуратури Харківської області (регіональної прокуратури) згідно наказів прокурора Харківської області від 20.01.2015 № 181к, від 06.08.2015 № 2092к, від 05.01.2016 № 64к та від 13.04.2016 № 624к; з 13.06.2017 по 27.08.2019 на посаді заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 6 Харківської області згідно наказів прокурора Харківської області від 13.06.2017 № 957к та від 29.07.2019 № 1614к.
12. Наказами Генерального прокурора України від 10.07.2014 № 999к позивачу присвоєно класний чин юриста 1 класу, від 13.07.2017 № 123к - молодшого радника юстиції.
13. Наказом прокуратури Харківської області від 29.07.2019 року № 1614к звільнено позивача з посади заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 6 Харківської області та органів прокуратури з 27.08.2019 у зв`язку з поданням заяви про звільнення за власним бажанням (пункт 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»).
14. Листом Харківської обласної прокуратури від 12.02.2021 № 27-44вих-2021 на запити позивача від 08.02.2021 та від 10.02.2021 останнього повідомлено, що в період з червня 2015 року по серпень 2019 року розмір заробітної плати ОСОБА_1 визначався Кабінетом Міністрів України. 
15. У зв`язку із визнанням Конституційним Судом України окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування неконституційним, позивач звернувся до суду з позовом про відшкодування державою матеріальної шкоди, що визначено частиною третьою статті 152 Конституції України та статтею 1175 Цивільного кодексу України. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
16. Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Пунктом 2 резолютивної частини рішення передбачено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
17. За правилами статті 8 Основного Закону в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
18. Згідно із статтею 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
19. Відповідно до частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
20. Частиною третьою статті 152 Конституції України передбачено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Виникнення спірних правовідносин зумовлене нездійсненням відповідачами нарахування й виплати позивачу індексації грошового забезпечення у відповідний період.
Оцінка Верховного Суду
21. За змістом частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
22. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
23. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 
24. Водночас, зі змісту касаційної скарги слідує, що скаржник посилається на порушення судами норм процесуального права, зокрема, статей 73-77 Кодексу адміністративного судочинства України.
25. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
26. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника щодо порушення судами норм процесуального права є прийнятні, з огляду на таке.
27. На переконання Верховного Суду судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не враховано приписи статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України.
28. Закріплений у частині другій статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України принцип диспозитивності передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Отже, обсяг позовних вимог та їх формулювання належить виключно позивачу.
29. За правилами частини третьої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
30. Повноваження адміністративних судів перевіряти законність прийняття рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних можуть бути реалізовані лише в межах заявлених позовних вимог.
31. З позовної заяви ОСОБА_1 встановлено, що позовними вимогами позивача є відшкодування матеріальної шкоди за помилку Держави України внаслідок прийняття неконституційного закону, з посиланням на положення статті 1175 Цивільного кодексу України. 
32. В той час як зі змісту оскаржуваних судових рішень встановлено, що судами вирішено правове питання, яке не було заявлене позивачем як предмет спору. Зокрема, суди установили фактичні обставини справи та зміст спірних правовідносин, застосувавши положення інших нормативно-правових актів, які не регулюють питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку держави. 
33. Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
34. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
35. Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх встановлення впливає на правильність вирішення спору, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
36. При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
Висновки щодо розподілу судових витрат 
37. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
38. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. 
Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. 
2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27.04.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2021 у справі № 520/2904/21 скасувати.
3. Справу № 520/2904/21 направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Харківського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                     Ж.М. Мельник-Томенко 

Судді                                                                  А.В. Жук 
                                                                                
          Н.М. Мартинюк