ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 жовтня 2022 року 
м. Київ
справа № 160/6212/21
адміністративне провадження № К/990/2191/22  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І.,  Стрелець Т.Г., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 13.12.2021 (постановлена у складі: головуючого судді Юрко І.В., суддів: Чабаненко С.В., Чумака  С.Ю.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -
В С Т А Н О В И В:
Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
У квітні 2021 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_1 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 до Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
В обґрунтування позову позивачами зазначено, що відповідачем прийняті спірні рішення про відмову в затвердженні проекту землеустрою у зв`язку з тим, що: 1) в поданому проекті землеустрою Висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, виданий 25.03.2016 Управлінням Держгеокадастру у Петропавлівському районі Дніпропетровської області, дійсний протягом 1 (одного) року, який начебто втратив чинність; 2) відсутнє погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки територіальним органом Держгеокадастру за принципом екстериторіальності відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 31.08.2016 № 580, у зв`язку з чим, на думку відповідача, порушено порядок погодження зазначеного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, встановлений статтею 186-1 Земельного кодексу України. Позивачі вказували, що просили повторно розглянути дане питання і прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою, оскільки строк дії висновків є необмеженим згідно пункту 16 статті 186 Земельного кодексу України, погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за принципом екстериторіальності від них взагалі не вимагається, бо закон був прийнятий значно пізніше і вже після того, коли в них був погоджений висновок органу Держгеокадастру, втім відповідачем повторно відмовлено у затвердженні проекту землеустрою у зв`язку з тим, що, враховуючи частину 7 статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування», передача земельної ділянки у власність ослабить економічну основу і скоротить обсяги доходів до місцевих бюджетів.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.04.2021 відкрито провадження у справі № 160/5001/21 та призначено її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, за наявними у справі матеріалами (письмове провадження).
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.04.2021 роз`єднано в окремі провадження позовні вимоги ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_1 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 .
Позовні вимоги ОСОБА_1 виділено в окреме провадження та справі присвоєно № 160/6212/21.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.06.2021 у справі №   160/6212/21 позов ОСОБА_1 задоволено.
27.10.2021 Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся до суду із апеляційною скаргою на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.06.2021.
Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 15.11.2021 апеляційна скарга Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.06.2021 залишена без руху.
Встановлено заявнику строк для усунення недоліків поданої апеляційної скарги протягом десяти днів з дня вручення копії цієї ухвали шляхом направлення до Третього апеляційного адміністративного суду заяви про поновлення строку на апеляційне оскарження із зазначенням поважних причин пропуску такого строку.
02.12.2021 прокурор направив до суду заяву про поновлення строку на звернення із апеляційною скаргою. 
13.12.2021 Третій апеляційний адміністративний суд визнав неповажними причини пропуску строку на апеляційне оскарження та відмовив у відкритті апеляційного провадження.
Відмовляючи у відкритті апеляційного провадження, суд апеляційної інстанції керувався положеннями пункту 4 частини 1 статті 299 КАС України та виходив з того, що у цій справі Заступник прокурора звернувся до суду з апеляційною скаргою в інтересах відповідача. При цьому, суд врахував, що копія повного тексту рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.06.2021 отримана Миколаївською сільською радою Петропавлівського району Дніпропетровської області 20.07.2021, а тому, за висновками апеляційного суду, для Заступника прокурора останнім днем строку для звернення із апеляційною скаргою було, в розумінні пункту 1 частини 2 статті 295 КАС України, 18.08.2021.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погодившись з ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 13.12.2021, Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
У скарзі посилається на те, що суд апеляційної інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали допустив неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, заявник касаційної скарги покликається на те, що суд апеляційної інстанції допустив неповноту дослідження обставин у справі та не надав належної оцінки доводам прокурора, наведеним ним на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду. Також прокурор наголошує на тому, що звернувся з апеляційної скаргою саме в інтересах держави в особі Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, яка в силу положень статей 293, 295 КАС України мають право на апеляційне оскарження, проте в силу бездіяльності відповідача, прокурор відповідно до положень статей 23 Закону України «Про прокуратуру» та статей 53, 54 КАС України. 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомим про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. З метою з`ясування наявності підстав представництва інтересів держави у суді, прокурор направив 21.07.2021 запит до сільської ради. На вказаний запит надана відповідь 29.07.2021, за змістом якої повідомлено про невжиття заходів щодо оскарження рішення суду першої інстанції. Сільською радою до цієї відповіді копія судового рішення не надана, не зазначено, чи порушує воно інтереси держави, тому 22.10.2021 прокуратурою повторно направлений запит до сільської ради, у тому числі з проханням надіслати копію рішення суду. Тільки 25.10.2021 сільською радою надана відповідь та копії документів і рішення суду, за наявності яких у прокурора виникла можливість підготувати касаційну скаргу. За наведеного, заявник наполягає на тому, що строк апеляційного оскарження для нього слід рахувати саме з 25.10.2021.
Позивачка подала відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти її задоволення. Крім того, позивачка акцентує увагу на тому, що в апеляційній скарзі прокурор не навів  доводів того, який саме інтерес держави порушено і не обґрунтував, в чому саме він полягає.
Провадження в суді касаційної інстанції
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.01.2022, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04.02.2022 №209/0/78-22 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю судді Стеценка С.Г., який входить до складу колегії та з метою дотримання строків розгляду справ.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.02.2022 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Тацій Л.В.- головуючий суддя, судді: Рибачук А.І., Стрелець Т.Г.
Верховний Суд ухвалою від 07.02.2022 касаційну скаргу Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишив без руху із наданням строку для усунення недоліків.
Ухвалою від 18.04.2022 Верховний Суд відкрив касаційне провадження за скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Колегія суддів переглянула рішення суду апеляційної інстанції у межах касаційної скарги, з`ясувала правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшла висновку про таке.
Відповідно до частини 1 статті 293 Кодексу адміністративного судочинства (далі -КАС) України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
Проте спеціальною нормою процесуального законодавства, яка поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосується позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг, передбачено право та порядок звернення прокурора, зокрема, з апеляційною скаргою у справі, є стаття 53 КАС України. 
Так, частинами 3, 4 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII. 
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Основного Закону в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Зі змісту цієї норми Закону слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав.
У цій справі, прокурор, звертаючись з апеляційною скаргою, право на звернення до суду обґрунтував наявністю інтересів держави у сфері земельних відносин, а також бездіяльністю компетентного органу, яка полягає у неподанні апеляційної скарги сільською радою на рішення суду першої інстанції протягом строку, передбаченого статтею 295 КАС України. 
Суд апеляційної інстанції, надав оцінку поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження, не перевіривши наявність у прокурора підстав для звернення до суду з апеляційною скаргою у цій справі та обставини, з якою для прокурора в даному випадку пов`язує початок перебігу процесуального строку, з урахуванням особливостей представництва інтересів прокурором, передбачених статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».
Крім того, при вирішенні питання про відкриття апеляційного провадження у цій справі первинним має бути надання оцінки обґрунтованості та доведеності підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою.
Поряд із цим, суд апеляційної інстанції, не надавши оцінки наявності чи відсутності підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою у цій справі, вдався до вирішення питання поважності причин пропуску строку на звернення з апеляційною скаргою, застосувавши в кінцевому результаті до апеляційної скарги прокурора наслідки, передбачені пунктом 4 частини 1 статті 299 КАС України, -відмовив у відкритті апеляційного провадження. 
Як було зазначено Судом, правовою підставою для оскарження прокурором рішення суду є положення частин 3, 4 статті 53 КАС України, і перевірка права прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання дотримання строків на апеляційне оскарження. Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою як для розгляду скарги по суті, так і для вирішення питання строків на звернення із такою скаргою.
Відповідно до останнього речення частини 4 статті 53 КАС України невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У статті 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Отже, у разі встановлення судом відсутності підстав для звернення прокурора до суду із апеляційною скаргою, така апеляційна скарга підлягає поверненню.
Верховний Суд зазначає, що встановивши порушення при постановленні ухвали Третього апеляційного адміністративного суду від 13.12.2021 норм процесуального законодавства, Суд не надає оцінки висновкам суду апеляційної інстанції щодо поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження, а також доводам касаційної скарги в цій частині, позаяк судом апеляційної інстанції не вирішено питання наявності підстав у прокурора для апеляційного оскарження рішення у цій справі, тому наслідки пропуску строку на апеляційне оскарження застосовані передчасно. 
Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
За наведених вище підстав, Верховний Суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури - задовольнити.
Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 13.12.2021 - скасувати.
Справу направити до Третього апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя- доповідач:                                                                                 Л.В. Тацій
Судді:                                                                                                    А.І. Рибачук
                                                                                                    Т.Г. Стрелець