ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2022 року 
м. Київ

справа № 380/9846/21
адміністративне провадження № К/990/15961/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В.,  Стрелець Т.Г., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №380/9846/21
за позовом Львівської міської ради 
до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, Державного кадастрового реєстратора Відділу у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 , Колективного підприємства «Картограф»
про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Львівської міської ради на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 23.02.2022 (головуючий суддя: Кузан Р.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2022 (колегія у складі: головуючого судді Кузьмича С. М., суддів Матковської З.М., Улицького В.З.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Львівська міська рада звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, Державного кадастрового реєстратора Відділу у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому позивач просив:
- визнати протиправними дії Державного кадастрового реєстратора Відділу у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області при здійсненні 26.08.2020 державної реєстрації земельної ділянки площею 0,0964 га з кадастровим номером 4610137500:08:002:0709;
- скасувати у Державному земельному кадастрі державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0964 га з кадастровим номером 4610136300:05:020:0009;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області виключити з Державного земельного кадастру запис про державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0964 га з кадастровим номером 4610137500:08:002:0709.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 23.02.2022, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2022, провадження у справі №380/9846/21 -         закрито.
3. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що спір у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки розгляд такого належить до юрисдикції загального суду в порядку цивільного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погодившись з вищевказаними судовими рішеннями, позивач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 23.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2022 та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає, що державна реєстрація земельної ділянки кадастровий номер 4610137500:08:002:0709 була проведена з порушенням норм чинного законодавства, і така реєстрація порушує право Львівської міської ради, як органу уповноваженого на прийняття рішення про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, погодження такої документації, вільного розпорядження своїм майном.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. 27.06.2022 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
7. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
8. Ухвалою Верховного Суду від 11.07.2022 касаційну скаргу Львівської міської ради залишено без руху.
9. У строк, встановлений судом скаржник усунув недоліки касаційної скарги, а саме - надіслав клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження з доказами отримання копії оскаржуваної постанови.
10. У зв`язку з вказаним, ухвалою Верховного Суду від     22.08.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської міської ради на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 23.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2022 у справі за вищезазначеним позовом.
11. Ухвалою Верховного Суду від 17.10.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 18.10.2022.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
13. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
14. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
15. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
17. Статтею 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
18. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
19. Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
20. Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
21. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
22. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
23. Такий висновок щодо застосування вищевказаних норм процесуального права міститься у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 06.05.2020 у справі № 707/234/19.
24. Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру.
25. Відповідно до пункту 1 цього Положення Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
26. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи (підпункт 31 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру).
27. Відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.
28. Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань, крім іншого, здійснює ведення Державного земельного кадастру, інформаційну взаємодію Державного земельного кадастру з іншими інформаційними системами в установленому порядку; здійснює державну реєстрацію земельних ділянок, обмежень у їх використанні, скасування такої реєстрації; розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
29. Адміністративні суди розглядають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.
30. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
31. Зазначений висновок узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 13.11.2019 у справі № 823/1984/16.
32. Окрім цього, відповідно до висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24.04.2019 у справі № 128/3751/14-а, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
33. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 27.06.2019 замовлено у КП «Картограф» проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою:  
АДРЕСА_1 . Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-1813858072020 від 26.08.2020 земельна ділянка, місце розташування якої: АДРЕСА_2 , зареєстрована у Державному земельному кадастрі за № 4610137500:08:002:0709 за цільовим призначенням « 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)». Інформація про зареєстроване право власності в Державному земельному кадастрі відсутня.
35. Так, у межах цієї справи позивач оскаржує, зокрема, дії Державного кадастрового реєстратора Відділу у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області при здійсненні 26.08.2020 державної реєстрації земельної ділянки площею 0, 0964 га з кадастровим номером 4610137500:08:002:0709. 
36. При цьому стверджує, що звернувся до суду не на виконання наданих йому владних управлінських повноважень, а як власник земельної ділянки. Зазначає, що оскільки земельна ділянка, щодо якої виник спір, розташована на території Львівської міської територіальної громади, то така ділянка перебуває у комунальній власності громади. 
37. Судом також встановлено, що третя особа ОСОБА_1 є користувачем земельної ділянки № НОМЕР_1 , площею 0, 10 га, що підтверджується довідкою Споживчого кооперативу «Геофізик» від 16.11.2018.
38. Вважаючи себе власником земельної ділянки, Львівська міська рада оспорює наявність/відсутність в третьої особи ОСОБА_1 права користування земельною ділянкою площею 0,0964 га з кадастровим номером 4610137500:08:002:0709 та статусу цієї земельної ділянки як вільної від речового права користування.
39. Отже, предметом оскарження у цій справі є дії відповідача щодо державної реєстрації земельної ділянки, скасування державної реєстрації земельної ділянки та зобов`язання виключити з Державного земельного кадастру запис про державну реєстрацію земельної ділянки.
40. Водночас, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що судами попередніх інстанцій встановлено та витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку підтверджено, що станом на момент звернення позивача із цим позовом до суду, спірна земельна ділянка зареєстрована у Державному земельному кадастрі за № 4610137500:08:002:0709 за цільовим призначенням « 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)». 
41. При цьому, витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку також підтверджено, що інформація про зареєстроване право власності в Державному земельному кадастрі відсутня.
42. Колегія суддів Верховного Суду підкреслює, що за змістом частини першої, абзаців першого, другого частини другої, частин дев`ятої, десятої статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності.
Земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.
Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
43. Право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав (стаття 125 Земельного кодексу України).
44. Державна ж реєстрація земельної ділянки шляхом внесення до Державного земельного кадастру передбачених законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера не є тотожним поняттю «державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», вжитому у пункті 1 статті 1 Закону України від 01.07.2004 №1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
45. Отже, прийняття рішення щодо державної реєстрації земельної ділянки або відмови у здійсненні такої реєстрації саме собою не породжує виникнення жодних речових прав на цю земельну ділянку.
46. Така правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 04.05.2022 у справі № 817/154/18, від 27.07.2022 у справі № 640/10412/21.
47. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що з установлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи також не вбачається, що внаслідок оскаржуваних у цій справі рішень (дій) суб`єкта владних повноважень відбулись зміни або припинення цивільних відносин, відбувся вплив на цивільні права та обов`язки учасників цієї справи.
48. Отже, на переконання колегії суддів Верховного Суду, цей спір повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки відповідачі у спірних правовідносинах реалізовували свої функції у сфері управлінської діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
49. Враховуючи викладене вище, заявлені у цій справі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, що свідчить про помилковість і необґрунтованість висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
50. Також слід зазначити, що Верховний Суд розглядав по суті позовних вимог справу № 640/25083/19, в якій також заявлялись вимоги щодо скасування державної реєстрації земельної ділянки та зобов`язання Головного управління Держгеокадастру скасувати запис в Державному земельному кадастрі та поземельній книзі про державну реєстрацію земельної ділянки.
51. Отже, існує практика Верховного Суду про розгляд справ за аналогічними позовними вимогами за правилами адміністративного судочинства.
52. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частини перша, четверта                                      статті 353 КАС України).
53. Оскільки за результатом касаційного розгляду, проведеного Верховним Судом у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених                        статтею 341 КАС України, встановлено порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, які призвели до прийняття незаконних судових рішень, що перешкоджають подальшому провадженню у справі, то це є підставою для направлення її для продовження розгляду до суду першої інстанції.
54. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Львівської міської ради задовольнити.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 23.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2022 скасувати.
Справу №380/9846/21 направити для продовження розгляду до Львівського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Судді	С.Г. Стеценко Л.В. Тацій   Т.Г. Стрелець