ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2022 року        
м. Київ

справа № 200/20196/16а
адміністративне провадження № К/9901/8544/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів:   Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_1 на рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 12    березня 2018 року (суддя Шевцова Т.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року (колегія суддів: Шлай А.В., Круговий О.О., Прокопчук Т.С.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Дніпровська міська рада, товариство з обмеженою відповідальністю «Науково-виробнича фірма «Геоінфо», Дніпровська міська організація Всеукраїнської громадської організації інвалідів «Союз Чорнобиль України», про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
В листопаді  2016 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом в якому, просила визнати неправомірними дії Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради щодо повернення матеріалів проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,1000 га, яка розташована в АДРЕСА_1 з підстав, викладених у листі Головного архітектурно-планувального управління Дніпропетровської міської ради  від 03 листопада 2017 року за №7/20-472; зобов`язати Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,1000 га, яка розташована в АДРЕСА_1 .
Рішенням Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 12.03.2018, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05.02.2019,  у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, позивач подала касаційну скаргу, в якій просить  їх  скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що       розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та про відмову має прийматись у формі рішення. Лист - повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень і тому направлення листа є порушенням встановленого законом порядку розгляду таких клопотань. Вказує, що не погоджується з підставами повернення проекту землеустрою без погодження, оскільки земельна ділянка, на яку претендує позивач, відноситься до садибної житлової забудови. Також вказує, що крім графічних матеріалів, які наявні в матеріалах справи, лист №9/25-245 є додатковим підтвердженням позиції позивача щодо відповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до нормативно-правових актів генерального планування населених пунктів та іншої містобудівної документації. 
Ухвалою Верховного Суду  від 17.05.2019 відкрито касаційне провадження.
У відзивах на касаційну скаргу відповідач та третя особа Дніпровська міська організація Всеукраїнська громадська організація інвалідів "Союз Чорнобиль України" просить відмовити в її задоволенні, а судові рішення залишити без змін. 
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що 15.01.2016   ОСОБА_1 звернулась до Дніпровського міського голови з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1000 га, яка розташована у АДРЕСА_1 . Позивач зазначила, що земельна ділянка вільна від забудови, цільове використання для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
В клопотанні серед додатків позивачем додано графічні матеріали, що забезпечують чітке відображення всіх елементів та написів, що містить графічне зображення земельної ділянки із зазначенням місця розташування її меж.
16.02.2016 ОСОБА_1 звернулась з заявою до ТОВ «НВФ «Геоінфо», у якій зазначила, що не отримала відповіді Дніпровської міської ради на клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 15.01.2016, тому просить розробити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
17.02.2016 позивач повідомила Дніпровського міського голову про укладення 16.02.2016 договору на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у зв`язку з відсутністю відповіді на її клопотання від 15.01.2016.
ТОВ «НВФ «Геоінфо» виконало на замовлення позивача проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1000 га, яка розташована у АДРЕСА_1 .
Листом Головного архітектурно-планувального управління Дніпровської міської ради від 23.05.2016 за №09/10-268 позивача повідомлено про те, що рішення Дніпровською міською радою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 не приймалось, за матеріалами генерального плану розвитку міста запитувана земельна ділянка знаходиться в габаритах червоних ліній транспортної магістралі. Розміщення будь-яких об`єктів в габаритах червоних ліній вулиць відповідно до статті 18 Закону України «Про автомобільні дороги» не допускається, також, згідно п.1.3 ДБН В.2.3-5-2001 «Вулиці та дороги населених пунктів» в межах червоних ліній вулиць і доріг забороняється розміщення і будівництво наземних об`єктів житлово-цивільного, промислового призначення та інших капітальних споруд, крім об`єктів транспорту та інженерних мереж. Рішенням Дніпропетровської міської ради від 16 вересня 2009    року №66/49 земельну ділянку в районі вулиць Тельмана та Барвінківської віднесено до переліку земель, які не підлягають забудові. На цій підставі клопотання позивача та матеріали проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки було повернуто позивачу.
Листом Головного архітектурно-планувального Управління Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради від 15.06.2017 за №7/20-226 директора ТОВ «НВФ «Геоінфо» повідомлено про результати розгляду матеріалів проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для будівництва житлового будинку, господарських будівель і споруд у районі буд. АДРЕСА_1 . Так, за матеріалами чинного генерального плану розвитку міста запитувана земельна ділянка знаходиться в габаритах червоних ліній транспортної магістралі. Згідно з планом зонування міста, зазначена земельна ділянка частково знаходиться в зоні транспортної інфраструктури ТР-3, частково в зоні садибної житлової забудови Ж-1. Розміщення жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) не відноситься до переважних, супутніх або допустимих видів використання зони транспортної інфраструктури ТР-3. Рішенням Дніпропетровської міської ради від 16.09.2009 №66/49 земельну ділянку в районі вулиць Тельмана та Барвінківської віднесено до переліку земель, які не підлягають забудові. Відповідно до рішення Дніпропетровської міської ради від 30.05.2012 №36/24 розробником генерального плану міста Дніпропетровська - Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «ДНІПРМІСТО» ім.Ю.М. Білоконя (м.Київ) розроблений проект внесення змін до генерального плану розвитку міста, який на цей час проходить процедуру затвердження згідно з чинним законодавством. Згідно з матеріалами проекту внесення змін територія скверу визначена як територія зелених насаджень загального користування. Після затвердження згідно з чинним законодавством проекту внесення змін до генерального плану розвитку міста розміщення жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) на запитуваній території не буде відповідати вимогам містобудівної документації. Рішенням Дніпропетровської міської ради від 29.12.2014 №47/59 «Про вшанування пам`яті героїв ліквідаторів наслідків аварії на ЧАЕС» земельній ділянці в районі вулиць Тельмана, Барвінківської та Карла Лібкнехта, яка не підлягає забудові, надано статус скверу сквер Героїв-чорнобильців. Інформацію про статус вказаної території на підставі пункту 3 вищевказаного рішення внесено до містобудівного кадастру для врахування при розгляді питань щодо забудови цієї території. Відповідно до статті 13 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» парки, рекреаційні зони, сади, сквери, майданчики, вулиці, дороги, пішохідні доріжки, тощо, є об`єктами благоустрою. Відповідно до статті 14 цього закону, об`єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального призначення. Відповідно до частини 4 статті 83 Земельного кодексу України, землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо) належать до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність. Розміщення жилого будинку в районі буд. АДРЕСА_1 на запитуваній території не відповідає містобудівній документації та чинному законодавству. На цій підставі документи було повернуто.
Рішенням Дніпропетровської міської ради №47/59 від 29.12.2014 надано земельній ділянці в районі вулиць Тельмана, Барвінківської, Барвінківської, Карла Лібкнехта, яка не підлягає забудові, статус скверу та присвоєно йому найменування - сквер Героїв-чорнобильців, згідно зі схемою. Дане рішення оприлюднено на сайті Дніпровської міської ради 29.12.2014. Відповідно схеми додатку до рішення міської ради, запитувана позивачем земельна ділянка знаходиться в межах земельної ділянки в районі вул.Тельмана та Барвінківської, Карла Лібкнехта, яка не підлягає забудові.
22.07.2015 на сайті Дніпропетровської міської ради опубліковано рішення Дніпропетровської міської ради №54/66 від 22.07.2015 «Про затвердження плану зонування території м.Дніпропетровська», копія якого надана до матеріалів справи відповідачем. З плану зонування м.Дніпро вбачається, що в районі буд.АДРЕСА_1 розташований сквер Героїв-чорнобильців, який виходить на червону лінію вул. М. Грушевського.
Рішенням Дніпровської міської ради №82/24 від 20.09.2017 затверджено проект внесення змін до генерального плану розвитку міста. При вирішенні відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації план зонування території міста, затверджений рішенням міської ради від 22.07.2015 №54/66 застосовувати в частині, що не суперечить генеральному плану розвитку міста.
Позивачем надана довідка Головного архітектурно-планувального Управління Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради з містобудівного кадастру з викопіюванням з генерального плану міста, зі змісту якого вбачається, що запитувана позивачем земельна ділянка знаходиться на території скверу Героїв-чорнобильців.
Вважаючи повернення проекту землеустрою без погодження протиправним, позивач звернулася до суду із цим позовом.
Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, відмовив в задоволенні позову, пославшись на приписи ст. 118 ЗК України, та вказав, що запитувана земельна ділянка  для будівництва житлового будинку не відповідає генеральному плану міста  плану зонування.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке
Відповідно до частин першої, другої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно з частиною п`ятою статті 50 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України.
Згідно з частинами шостою, сьомою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17).
Аналіз положень абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України дає підстави для висновку, що зацікавлена особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку з часу реєстрації клопотання у відповідному уповноваженому органі. Місячний строк, упродовж якого особа може реалізувати це право, є присічним. 
Отже, відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.
Відповідні висновки сформовані Верховним Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 18.12.2018 у справі № 509/4156/15-а.
Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118    Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. 
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13    грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27    лютого 2018 року в справі № 545/808/17.
Відтак, відведенню земельної ділянки передує погодження  проекту землеустрою, розробленого особою.
Відповідно до ч. 6 ст. 186 ЗК України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122    цього Кодексу.
Згідно ч. 1, 2 ст.186-1 ЗК України  проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.
Частиною 6 ст. 186-1 ЗК України передбачено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Отже, перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
Позивач в касаційній скарзі посилається на неприйняття рішення відповідачем, а відмова у погодженні проекту землеустрою оформлена листом.
Згідно ч. 8 ст. 186-1 ЗК України у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
Відтак, наведеною статтею передбачено, що відмова у погодженні проекту землеустрою оформлюється висновком із перерахуванням недоліків та наведенням строку на їх усунення.
Однак, у справі, що розглядається позивачем самостійно, без отримання позитивного рішення міської ради, на підставі ч. 7 ст. 118 ЗК України розроблено проект землеустрою.
Частиною 6 ст. 118 ЗК України передбачено, що підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Листами 23.05.2016 № 09/10-268 та від 15.06.2017 № 7/20-226 Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради проект землеустрою позивачу повернув з підстав того, що земельна ділянка у районі буд. АДРЕСА_1 за матеріалами чинного генерального плану розвитку міста знаходиться в габаритах червоних ліній транспортної магістралі. Згідно з планом зонування міста, зазначена земельна ділянка частково знаходиться в зоні транспортної інфраструктури ТР-3, частково в зоні садибної житлової забудови Ж-1. Розміщення жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) не відноситься до переважних, супутніх або допустимих видів використання зони транспортної інфраструктури ТР-3.
Відтак, колегія суддів дійшла висновку, що у спірних правовідносинах відповідачем правомірно повернуто проект землеустрою без погодження, оскільки останній суперечить генеральному плану та плану зонування міста, що не було встановлено на попередньому етапі, тобто при отриманні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки позивачкою самостійно він розроблений на підставі принципу мовчазної згоди.
Також колегія суддів вказує, що  у справі, що розглядається, неприйняття рішення по суті питання, а оформлення відмови листом, не є підставою для скасування судових рішень та зобов`язання повторно розглянути розроблений проект,оскільки вказане не призведе до його погодження, а сприятиме лише дотриманню принципу абсолютного формалізму, так як оцінка невідповідності проекту містобудівній документації надана по суті.
Решта доводів касаційної скарги зводиться до переоцінки встановлених обставин.
Відповідно до частини першої    статті 350 КАС України    суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки Суд залишає без змін прішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 12.03.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.02.2019 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                               А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                А.І. Рибачук

                                                                                                    Л.В. Тацій