ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 640/22086/21                                                                      Суддя першої інстанції: Клочкова Н.В.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2022 року                                                                                           м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача                              Глущенко Я.Б., 
суддів                                                            Горяйнова А.М., Пилипенко О.Є.,
секретаря                                                  Висоцького А.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом Кабінету Міністрів України до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні позивача - Прем`єр-міністр України Шмигаль Денис Анатолійович, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - голова правління Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» Вітренко Юрій Юрійович, Акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» про визнання протиправним і скасування припису, за апеляційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року, -

У С Т А Н О В И В:
Кабінет Міністрів України (далі - позивач, КМУ) звернувся в суд з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК), третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні позивача - Прем`єр-міністр України Шмигаль Денис Анатолійович, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - голова правління Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» Вітренко Юрій Юрійович, Акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» про визнання протиправним і скасування припису від 14 червня 2021 року №31-02/58/21.
10 серпня 2021 року КМУ та Прем`єр-міністр України Шмигаль Денис Анатолійович звернулись до суду із заявою про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного припису до набрання законної сили рішенням у справі.
Заявники посилаються на очевидну протиправність припису, зокрема, невідповідність викладених у ньому фактів вимогам закону. 
Також, за твердженнями заявників, у разі виконання вимог припису до вирішення справи по суті, неможливо буде відновити їх права та інтереси. Так, зобов`язання НАЗК вчинити дії, а саме, скасувати поза встановленою процедурою розпорядження КМУ та вирішити питання про припинення трудового контракту, як незаконного, свідчить про очевидну протиправність припису, а також про те, що у разі його виконання дії Уряду та Прем`єр-міністра України не відповідатимуть положенням статті 19 Конституції та приписам законодавства України.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року заяву про забезпечення позову задоволено. Вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії припису НАЗК від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21 до набрання законної сили рішенням у справі.
Не погоджуючись із ухвалою суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи та порушення норм процесуального права, просить ухвалу суду скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову відмовити.
На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції не наведено аналізу доказів, який дозволив дійти висновку про очевидну протиправність припису відповідача, а також очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, не встановлено неможливості відновлення прав без вжиття заходів забезпечення позову, чи того, що для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
На думку скаржника, суд першої інстанції, задовольняючи заяву про забезпечення позову, фактично вирішив справу по суті. 
Водночас позивач не надав належних і допустимих доказів на підтвердження конкретних обставин допущеного відповідачем дійсного порушення його прав, свобод або інтересів, у той час як суд здійснює захист реально порушених прав, а не тих, які ймовірно може бути порушено у майбутньому.
Крім того, відповідач наголошує, що вжиття заходів забезпечення позову слід розцінювати як втручання у компетенцію НАЗК як центрального органу виконавчої влади, який реалізує антикорупційну політику в Україні. Забезпечуючи позов суд фактично без належних на те підстав поставив під сумнів рішення суб`єкта владних повноважень, втрутившись у його повноваження без надання правової оцінки підставам для такого рішення.
У відзивах на апеляційну скаргу позивач і треті особи наголошують, що ухвала суду першої інстанції є законною та обґрунтованою, а тому підстави для її скасування відсутні.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року залишено без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року.
Проте постановою Верховного Суду від 03 листопада 2022 року скасовано судове рішення апеляційної інстанції, а справу направлено для продовження апеляційного розгляду.
Апеляційним судом надано учасникам справи строк для подання письмових пояснень з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 03 листопада 2022 року, однак таким правом ані сторони, ані треті особи не скористалися.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін та третіх осіб, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційну скаргу потрібно задовольнити, а ухвалу суду - скасувати, з таких підстав.
Судом установлено, що припис НАЗК від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21 містить вимогу до Уряду та Прем`єр-міністра України Дениса Шмигаля скасувати пункти 8, 9 розпорядження КМУ від 28 квітня 2021 року №370-р «Питання річних загальних зборів акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та вирішити питання щодо припинення строку дії контракту №1 з головою правління НАК «Нафтогаз України» від 29 квітня 2021 року як незаконного.
Підставою прийняття вказаного припису слугували такі обставини, зокрема:
- укладення між ОСОБА_1 та загальними зборами НАК "Нафтогаз України" контракту;
- дії ОСОБА_1 під час виконання ним обов`язків Міністра енергетики України протягом 21 грудня 2020 року - 28 квітня 2021 року, зокрема, щодо погодження проектів актів Уряду з питань визначення основаних напрямків діяльності НАК "Нафтогаз України", щодо оцінки роботи наглядової ради та правління НАК "Нафтогаз України", передачі до сфери управління акцій НАК "Нафтогаз України" та інших;
- позиція НАЗК щодо поширення на ОСОБА_1 обмеження на можливість обіймати певні керівні посади в силу приписів ст. 26 Закону України "Про запобігання корупції".
Постановляючи ухвалу про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення прав позивача в судовому порядку, за захистом якого вони звернулися до суду, оскільки оскаржуваний припис містить ознаки очевидної протиправності, а виконання вимог припису до вирішення спору про його законність може призвести до настання негативних наслідків, за яких неможливо буде відновити права усіх учасників спірних правовідносин, що істотно ускладнить чи взагалі унеможливить виконання судового рішення та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.
Відповідно до частини 3 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з частинами 1, 2 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Частинами 1, 2 статті 151 КАС України передбачено, що позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
За приписами пункту 5 частини 3 статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною 2 статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.
Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність саме таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.
Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі №826/16509/18, від 06 лютого 2019 року у справі №826/13306/18, від 20 травня 2020 року у справі №640/11330/19.
Згідно з Рекомендаціями №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.
У вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову суд повинен здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності їх вжиття з урахуванням: розумності, обґрунтованості та адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову та його предметом; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду у разі невжиття заходів забезпечення позову; запобігання порушенню охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками судового процесу, у разі вжиття заходів забезпечення позову.
За своєю суттю інститут забезпечення в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.
Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.
Приписами частини 1 статті 4 Закону України «Про запобігання корупції» обумовлено, що Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Права Національного агентства передбачені статтею 12 Закону України «Про запобігання корупції», відповідно до пункту 5-3 частини 1 якої Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень виносить приписи про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом, захисту викривачів.
У силу частини 6 статті 12 Закону України «Про запобігання корупції» у випадках виявлення порушення вимог цього Закону щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб, захисту викривачів або іншого порушення цього Закону Національне агентство вносить керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації припис щодо усунення порушень законодавства, проведення службового розслідування, притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності.
Аналіз статей 12 та 26 Закону України «Про запобігання корупції» свідчить, що НАЗК в межах своїх повноважень, у разі виявлення порушень законодавства вносить керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації припис щодо його усунення, а також звертається до суду для припинення трудового договору (контракту).
Припис Національного агентства є обов`язковим для виконання. Про результати виконання припису Національного агентства посадова особа, якій його адресовано, інформує Національне агентство упродовж десяти робочих днів з дня одержання припису.
Саме один з таких приписів є предметом оскарження у справі, що розглядається. За наслідками розгляду справи суд на підставі всебічної оцінки пояснень сторін та доказів повинен зробити висновок про правомірність чи неправомірність зазначеного припису.
Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
Задовольняючи заяву про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив, зокрема, з того, що без вжиття цих заходів будуть порушені права та інтереси позивача та третіх осіб.
Проте апеляційний суд звертає увагу, що позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування припису. Рішення суду за такими позовами не потребують виконання. Їх значення полягає у констатації факту правомірності оскаржуваного рішення і позбавлення його правових наслідків шляхом скасування.
Слід зауважити, що позов не може бути забезпечено таким способом, який фактично підмінює собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті судом. 
На переконання колегії суддів, надання правової оцінки оскаржуваному припису НАЗК від 14 червня 2021 року №31-02/58/21 має здійснюватися судом у межах процедури судового розгляду, з дотриманням усіх процесуальних гарантій учасників справи, передбачених процесуальним законом, а тому вжиття заходів забезпечення позову у такий спосіб фактично призводить до вирішення спору по суті.
Викладене свідчить про те, що оскаржуване судове рішення ухвалене з порушенням норм процесуального права, а саме статей 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому його слід скасувати та у задоволенні заяв про забезпечення позову відмовити.
Відповідно до пункта 2 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
За змістом частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись статтями 33, 34, 243, 310, 312, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 скасувати.
У задоволенні заяв Кабінету Міністрів України та Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича про вжиття заходів забезпечення позову Кабінету Міністрів України до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні позивача - Прем`єр-міністр України Шмигаль Денис Анатолійович, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - голова правління Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» Вітренко Юрій Юрійович, Акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» про визнання протиправним і скасування припису відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної  скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя                                                                                Я.Б. Глущенко

Судді                                                                                                     А.М. Горяйнов

                                                                                                              О.Є. Пилипенко

Повний текст постанови складений 14 грудня 2022 року.