ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 вересня 2022 року 
м. Київ
справа № 1340/4977/18
адміністративне провадження № К/9901/3975/20  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 1340/4977/18
за позовом      громадської організації «Народна дія Львів»
до       виконавчого комітету Львівської міської ради, міського голови Львова Садового Андрія Івановича, заступника міського голови, члена виконавчого комітету Львівської міської ради Васьківа Геннадія Володимировича, Головного управління Держгеокадастру у Львівській області за участі ОСОБА_1 , ОСОБА_2 
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Ореста»
про визнання незаконним та скасування рішення, визнання незаконними дії та бездіяльності
за касаційною скаргою      громадської організації «Народна дія Львів» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року (головуючий суддя: Москаля Р. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Носа С. П., суддів: Кухтея  Р. В., Обрізка І. М.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.      У жовтні 2018 року громадська організація «Народна дія Львів» (далі - ГО «Народна дія Львів» ) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Львівської міської ради, міського голови Львова Садового Андрія Івановича, заступника міського голови, члена виконавчого комітету Львівської міської ради Васьківа Геннадія Володимировича, Головного управління Держгеокадастру у Львівській області за участі ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Ореста» (далі - ТОВ «Ореста»), в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просила:
- визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 22 серпня 2018 року № 933 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТОВ «Ореста» багатофункціонального готелю та багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями медіатеки, підземної автостоянки та трансформаторної підстанції на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66, 70 зі знесенням існуючих будівель та споруд»;
- визнати незаконними дії та бездіяльність щодо захисту прав та інтересів держави України, права територіальної громади міста Львова на захист та охорону особливо цінних земель на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66, 70 в м. Львові Львівським міським головою Садовим Андрієм Івановичем, яким не забезпечено контроль за обігом особливо цінних земель м. Львова при розгляді та ухваленні рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 22 серпня 2018 року № 933 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТОВ «Ореста» багатофункціонального готелю та багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями медіатеки, підземної автостоянки та трансформаторної підстанції на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66, 70 зі знесенням існуючих будівель та споруд»;
- визнати незаконними дії члена виконавчого комітету Львівської міської ради Васьківа Геннадія Володимировича, які полягають у підписанні ним рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 22 серпня 2018 року № 933 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТОВ «Ореста» багатофункціонального готелю та багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями медіатеки, підземної автостоянки та трансформаторної підстанції на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66, 70 зі знесенням існуючих будівель та споруд» за відсутності повноважень підписувати це рішення та визнати незаконним підпис на рішенні виконавчого комітету Львівської міської ради від 22 серпня 2018 року № 933 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТОВ «Ореста» багатофункціонального готелю та багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями медіатеки, підземної автостоянки та трансформаторної підстанції на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66, 70 зі знесенням існуючих будівель та споруд»;
- визнати незаконною бездіяльність щодо захисту прав та інтересів держави України, прав територіальної громади міста Львова Головного управління Держгеокадастру у Львівській області через незабезпечення ним контролю за обігом та використанням особливо цінних земель історико-культурного призначення м. Львова на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66, 70 в м. Львові.
2.      В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що  частина земельних ділянок, на які видано містобудівні умови та обмеження, не оформлені як об`єкти цивільних правовідносин, а також ці ділянки мають різне цільове призначення; всі згадані в оскарженому рішенні земельні ділянки належать до земель історико-культурного призначення, оскільки входять до історичного ареалу міста Львова. Також, виконавчий комітет Львівської міської ради, Львівська міська рада та Львівський міський голова Садовий А. І. не забезпечили виконання судового рішення у справі № 813/716/16, відповідно до якого Львівська міська рада зобов`язана забезпечити проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі, а також віднесення земель в межах історичного ареалу до земель історико-культурного призначення. 
Крім того, оскаржуване рішення порушує права членів організації ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , держави та територіальної громади міста Львова на охорону культурної спадщини, суперечить правовому режиму використання земель в історичному ареалі міста та охоронній зоні пам`ятки архітектури (церкви Вознесіння Господнього), санітарній зоні розташованого неподалік кладовища, суперечить законодавству у сфері містобудівної діяльності та містобудівній документації на місцевому рівні, а також нормам міжнародного права щодо охорони об`єктів історико-культурної спадщини.
Позивач стверджує, що рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 22 серпня 2018 року № 933 підлягає скасуванню, оскільки воно містить недостовірну інформацію та підписане неуповноваженою особою, а саме заступником міського голови членом виконавчого комітету Львівської міської ради Васьківим Геннадієм Володимировичем. 
Щодо оскарженої бездіяльності, то позивач стверджує, що міський голова міста Львова Садовий Андрій Іванович не забезпечив контролю за використанням особливо цінних земель при прийнятті оскарженого рішення, а Головне управління Держгеокадастру у Львівській області не відреагувало на скаргу ГО «Народна дія Львів» щодо перевірки законності його прийняття.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Львівський окружний адміністративний суду рішенням від 29      липня 2019             року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26             грудня 2019      року, відмовив у задоволенні позову.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що станом на 22 серпня 2018 року межі історичного ареалу міста Львова та режим його використання фактично не встановлені, а тому немає підстав стверджувати, що належні ТОВ «Ореста» земельні ділянки на вул. Старознесенській, 58, 60, 60А, 62, 62А, 64, 66, 70 у м. Львові перебувають в межах історичного ареалу міста Львова, тобто відсутні підстави для відображення в містобудівних умовах та обмеженнях від 22 серпня 2018 року цих земельних ділянок як земель історико-культурного призначення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, 11 лютого 2020 року ГО «Народна дія Львів» звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29      липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року, а справу направити до суду першої інстанції для повторного розгляду справи.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Позивач покликається на доводи, викладені в позовній заяві. 
Також додатково зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є незаконними, оскільки не було залучено до розгляду справи третіх осіб, прав і свобод яких стосується позов, а саме: Міністерства культури України, Міністерства закордонних справ України, ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ГО «Правозахисний центр імені генерала УНР Володимира Сіткевича», Комунальну установу «Регіональний ландшафтний парк «Знесіння», Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, Державний історико-архітектурний заповідник у м. Львові, Львівську міську раду, керуючу справами виконкому Львівської міської ради Литвинюк Марту Василівну, управління охорони історичного середовища Львівської міської ради. 
Судами попередніх інстанцій не взято до уваги ст. 4 та 5 Конвенції ЮНЕСКО, між тим, оскаржуване рішення стосується якраз земельних ділянок, які знаходяться в буферній зоні об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО «Львів: Ансамбль історичного центру». 
Крім того, судом і першої, і апеляційної інстанцій не проаналізовано та не надано правової оцінки тому факту, що з 2009 року обов`язковою складовою Генерального плану міста Львова є історико-архітектурний опорний план, проте, незатвердження вчасно цього історико-архітектурного опорного плану не може бути перешкодою для охорони культурної спадщини. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11  лютого 2020 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді ОСОБА_7, суддів: Коваленко Н. В., Кравчука В. М.
8. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 квітня 2020 року № 573/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09 квітня 2020 року № 923/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_7 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.
9. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 квітня 2020 року визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Стеценко С. Г. - головуючий суддя, судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2020 року відкрито провадження за касаційною скаргою громадської організації «Народна дія Львів» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2022 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 20 вересня 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ТОВ «Ореста» (ідентифікаційний код 33783830) відповідно до відкритих відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань має в складі філію «Готельно-ресторанний комплекс «Кавальєр», що знаходиться в місті Львові по вулиці Старознесенській, 70; видами діяльності підприємства є: - діяльність готелів і подібних засобів тимчасового розміщення (КВЕД 55.10); - діяльність ресторанів, надання послуг мобільного харчування (КВЕД 56.10); - надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого майна(КВЕД 68.20).
13. Також встановлено, що ТОВ «Ореста» є власником низки суміжних земельних ділянок та розташованих на них об`єктів нерухомого майна на вулиці Старознесенській в місті Львові, цільове призначення яких - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (02.10), категорія земель: землі житлової та громадської забудови, вид використання земельної ділянки: для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.
14. Також ТОВ «Ореста» належать житловий будинок загальною площею 140,4 кв. м, що знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Старознесенська, буд. 58, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 10 серпня 2018 року, індексний номер витягу: 133892336; - житловий будинок загальною площею 40,9 кв. м, що знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Старознесенська, буд. 60, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 15 лютого 2016 року, індексний номер витягу: 53275948; - житловий будинок загальною площею 30,4 кв. м, що знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Старознесенська, буд. 60а, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 15 лютого 2016  року, індексний номер витягу: 53273924; - житловий будинок загальною площею 49,9 кв.м, що знаходиться за адресою: м.Львів, вул. Старознесенська, буд. 62, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 15 лютого 2016 року, індексний номер витягу: 53263494; - житловий будинок загальною площею 53,8 кв.м, що знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Старознесенська, буд. 62а, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 15 лютого 2016 року, індексний номер витягу: 53264190; - житловий будинок загальною площею 104,4 кв.м, що знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Старознесенська, буд. 64, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 19 лютого 2016 року, індексний номер витягу: 53584328; - житловий будинок загальною площею 122,3 кв.м, що знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Старознесенська, буд. 66, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 15 лютого 2016 року, індексний номер витягу: 53262178; - будівля готельного комплексу загальною площею 2386,9 кв.м, що знаходиться за адресою: м. Львів, вул. Старознесенська, буд. 70, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 06 серпня 2018 року, індексний номер витягу: 133375516.
15. 13 квітня 2017 року виконавчий комітет Львівської міської ради розглянув звернення ТОВ «Ореста» та прийняв рішення № 305 «Про розроблення детального плану території, обмеженої вул. Старознесенською, регіональним ландшафтним парком «Знесіння».
16. Регіональний ландшафтний парк «Знесіння» листом від 20 вересня 2017 року № 2404/220 повідомив ТОВ «Ореста», що територія, на якій планується розширення готелю за рахунок будівництва комплексу з функціями ділового, спортивного, культурного, відпочинкового, призначення, житлового будинку та підземної автостоянки знаходиться в господарській зоні парку. Поверховість проектованих будівель повинна відповідати зонуванню території. Розширення готелю доповнить програму розвитку парку, позбавить територію парку від аварійних будівель, розширить та збільшить рекреаційну зону, дозволить більш якісно проводити культурно-масові заходи на Знесінні в цілому.
17. В подальшому для розробки Детального плану території (далі по тексту - ДТП) на замовлення ТОВ «Ореста» виготовлено історико-містобудівне обґрунтування розміщення готелю за рахунок будівництва комплексу з функціями ділового, спортивного, культурно-відпочинкового призначення, житлового будинку та підземної автостоянки на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66, 70 у м. Львові (далі - ІМО). Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради погодило це ІМО для подальшого врахування при розробленні проектної документації.
18. ДП ДІМП «Містопроект» на виконання завдання управління архітектури та урбаністики Департаменту містобудування Львівської міської ради та замовлення ТОВ «Ореста» розробило «Детальний план території, обмеженої вул.      Старознесенською, регіональним ландшафтним парком «Знесіння» у м. Львові». 
19. 21 лютого 2018 року за результатами розгляду проекту ДПТ на засіданні архітектурно-містобудівної ради управління архітектури та урбаністики департаменту містобудування Львівської міської ради (протокол засідання № 3), такий повернуто на доопрацювання згідно висловлених зауважень та пропозицій членів архітектурно-містобудівної ради.
20. Результати розгляду проекту ДПТ на засіданні архітектурно-містобудівної ради управління архітектури та урбаністики департаменту містобудування Львівської міської ради 16 березня 2018 року відображено в протоколі засідання № 5. Доповідач серед іншого повідомив, що на цій території проектується комплекс, функціонально та планувально розділений на два блоки: - добудова готелю з інфраструктурою ділового, спортивного, культурно-відпочинкового призначення; - житловий будинок формату апарт-готель: по типу планування - це готель, по формі оформлення нерухомості - квартирне житло, що використовується власниками як друге житло переважно для тимчасового проживання. Після завершення обговорення проблемних питань за наслідками голосування прийнято рішення погодити ДПТ, обмежений вул. Старознесенською, РЛП «Знесіння» у м. Львові.
21. 10 квітня 2018 року виконавчий комітет Львівської міської ради прийняв рішення № 395 «Про затвердження детального плану території, обмеженої вул.      Старознесенською, регіональним ландшафтним парком «Знесіння», відповідно до якого затверджено детальний план території, обмеженої вул. Старознесенською, регіональним ландшафтним парком «Знесіння», у складі з розробленою планувальною структурою забудови території, планом червоних ліній вулично-дорожньої мережі, схемою функціонального зонування території (планом зонування території) з визначенням містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок, пропозиціями з інженерного забезпечення та захисту території, заходами щодо дотримання санітарно-гігієнічних, протипожежних нормативів, вимог з ліквідації аварійних ситуацій та реалізації детального плану території.
22. Виконавчий комітет Львівської міської ради 22 серпня 2018 року розглянув звернення ТОВ «Ореста» від 17 серпня 2018 року зареєстроване у Львівській міській раді за № 2-23481/АП-2401, до якого додано містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками багатофункціонального готелю та багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями медіатеки, підземної автостоянки та трансформаторної підстанції зі знесенням існуючих будівель та споруд на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66, 70, витяги з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 09 серпня 2018      року № 133862835, від 09 серпня 2018 року № 133866392, від 09 серпня 2018      року № 133867826, від 09 серпня 2018 року № 133865893, від 09 серпня 2018      року № 133867080, від 09 серпня 2018 року № 133867605, від 09 серпня 2018      року №      133866768, від 09 серпня 2018 року № 133867353, від 14 серпня 2018      року № 134321666 та від 14 серпня 2018 року № 134307340, Державний акт на право власності на земельну ділянку від 15 травня 2012 року серії ЯМ № 530370, витяги з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 14 серпня 2018      року № НВ-4607533862018, від 14 серпня 2018 року № НВ-4607534072018, від 08      серпня 2018 року № НВ-4607503762018, від 08 серпня 2018 року № НВ-4607503652018, від 09 серпня 2018 року № НВ-4607512712018, від 09 серпня 2018      року № НВ-4607512452018, від 08 серпня 2018 року № НВ-4607503572018, від 09      серпня 2018 року № НВ-4607513332018, від 08 серпня 2018 року № НВ-4607503672018, від 09 серпня 2018 року № НВ-4607513162018 та від 11 грудня 2017      року № НВ-4606118712017, інформаційні довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 19 лютого 2016 року № 53584328, від 12 лютого 2016      року № 53275948, від 15 лютого 2016 року № 53262178, від 15 лютого 2016 року № 53263494, від 15 лютого 2016 року № 53264190, від 15 лютого 2016 року №      53273924, від 10 серпня 2018 року № 133892336 та від 06 серпня 2018 року №      133375516.
23. За результатами розгляду звернення ТОВ «Ореста» виконавчий комітет Львівської міської ради прийняв рішення № 933 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ТОВ «Ореста» багатофункціонального об`єкту та багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями медіатеки, підземної автостоянки та трансформаторної підстанції на вул. Старознесенській, 58, 60, 60А, 62, 62А, 64, 66, 70 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель та споруд», це рішення підписав в.о. міського голови Г. Васьків.
24. Зі змісту містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво багатофункціонального готелю та багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями медіатеки, підземної автостоянки та трансформаторної підстанції на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66, 70 зі знесенням існуючих будівель та споруд (далі - МБУО від 22.08.2018), які є додатком до рішення від 22 серпня 2018 року № 933, вбачається, що:
- такі видані на нове будівництво на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66, 70 (п.1.1.), замовником якого є товариство з обмеженою відповідальністю «Ореста», 01001, м. Київ, вул. М. Грушевського, 10, офіс 324 (п.1.2.);
- у графі «Відповідність цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні» зазначено, що цільове призначення земельних ділянок площею 0,0429 га (кадастровий номер 4610137200:08:011:0123), площею 0,1000 га (кадастровий номер 4610137200:08:011:0102), площею 0,0500 га (кадастровий номер 4610137200:08:011:0096), площею 0,0500 га (кадастровий номер 4610137200:08:011:0097), площею 0,0650 га (кадастровий номер 4610137200:08:011:0105), площею 0,0650 га (кадастровий номер 4610137200:08:011:0106), площею 0,1000 га (кадастровий номер 4610137200:08:011:0099), площею 0,1000 га (кадастровий номер 4610137200:08:011:0101), площею 0,1000 га (кадастровий номер 4610137200:08:011:0098), площею 0,1000 га (кадастровий номер 4610137200:08:011:0100) - 02.10 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури, земельної ділянки площею 0,3596 га (кадастровий номер 4610137200:08:011:0037) - 03.15 для будівництва і обслуговування інших будівель громадської забудови; категорія земель - землі житлової та громадської забудови;
- вид використання - для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури відповідно до витягів з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 14      серпня 2018 року № НВ-4607533862018, від 14 серпня 2018 року                                № НВ-4607534072018, від 08 серпня 2018 року № НВ-4607503762018, від 08 серпня 2018      року № НВ-4607503652018, від 09 серпня 2018 року № НВ-4607512712018, від 09      серпня 2018 року № НВ-4607512452018, від 08 серпня 2018 року № НВ-4607503572018, від 09 серпня 2018 року № НВ-4607513332018, від 08 серпня 2018      року № НВ-4607503672018, від 09 серпня 2018 року № НВ-4607513162018 та від 11 грудня 2017 року № НВ-4606118712017;
- функціональне призначення земельних ділянок - зона Ж-3-імо - зона квартирної житлової забудови з обмеженням висоти забудови згідно з історико-містобудівним обґрунтування (ІМО); зона Р-1-1С - зона стаціонарної рекреації регіонального ландшафтного парку відповідно до детального плану території, затвердженого рішенням виконавчого комітету від 10 квітня 2018 року № 395.
25. Містобудівні умови та обмеження від 22 серпня 2018 рок містять вимоги щодо гранично допустимої висотності будинків, будівель та споруд, максимально допустимого відсотка забудови земельної ділянки, максимально допустимої щільності населення, мінімально допустимих відстаней від проектованого об`єкта до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд, планувальні обмеження, відповідно до яких проектним рішенням слід врахувати вимоги детального плану території, затвердженого рішенням виконавчого комітету від 10.04.2018 № 395 тощо.
Так, вказано, що земельні ділянки на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66, 70 розміщені у межах господарської зони регіонального ландшафтного парку «Знесіння», проектування необхідно здійснювати з дотриманням вимог ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» (зі змінами) та вимог управління охорони історичного середовища (лист від 13 жовтня 2017 року №      0004-2308); проектну документацію виготовити на підставі розробленого та погодженого у встановленому порядку історико-містобудівного обґрунтування.
26. Вважаючи протиправними дії виконавчого комітету Львівської міської ради щодо прийняття рішення від 22 серпня 2018 року № 933 та бездіяльність щодо захисту прав та інтересів держави України, права територіальної громади міста Львова, громадська організація «Народна дія Львів» звернулась до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених   ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
26. Відповідно до частини другої                  статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені                  Конституцією             та законами України.
27. Згідно зі ст. 5 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-XII) при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені у тому числі (…) розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів; урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва.
28. Більш змістовне регулювання правовідносин у сфері містобудування передбачено Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон 3038-VI) визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
За приписами пункту 7 частини першої статті 2 Закону № 3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів.
Відповідно до частини 8 статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
29. Згідно з пунктом 8 частини 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
30. Частинами третьою статті 29 Закону № 3038-VI передбачено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.
31. Зміст наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.
32. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі 445/765/16-а, від 27 лютого 2019 року у справі № 809/721/18, від 10 жовтня 2019 року у справі № 260/1499/18, від 20 лютого 2020 року у справі №      813/52/13-а.
33. За приписами ч. 5 ст. 29  № 3038-VI містобудівні умови та обмеження містять: 1)      назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.
Отже, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки є одними із основних вихідних даних для проектування, повинні містити планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони охоронюваного ландшафту тощо).
34. Закон України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон N 1805-III) регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
35. За приписами статті 1 Закону № 1805-III історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
історичний ареал населеного місця це частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
36. Пунктом 5 статті 5 Закону № 1805-III передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, у тому числі (…) належить встановлення режиму використання пам`яток національного значення, їхніх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць.
37. Згідно із частиною 3 статті 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Відповідно до частини 4 статті 32 Закону № 1805-III на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
38. Зі змісту наведених норм вбачається, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
39. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, обґрунтовуючи позовні вимоги, серед іншого, громадська організація «Народна дія Львів» посилається на недостовірність відомостей в оскарженому рішенні про цільове призначення земельних ділянок на вул. Старознесенській, 58, 60, 60-А, 62, 62-А, 64, 66 , 70 в місті Львові, оскільки такі розташовані в межах історичного ареалу міста Львова та з цієї причини є землями історико-культурного призначення.
40. Колегія суддів зазначає, що  обставини, що встановлені в судовому рішенні, яке набрало законної сили, не мають абсолютного характеру і не можуть сприйматися судами як такі, які неможливо спростувати під час судового розгляду іншої справи. Адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях у інших адміністративних, цивільних чи господарських справах.
41. Для спростування преюдиційних обставин, передбачених частиною першою статті 72 КАС України (в редакції яка була чинною на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій), учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами статті 86 КАС України.
42. Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.
43. Таким чином, адміністративний суд під час розгляду конкретної справи на підставі встановлених ним обставин (у тому числі з урахуванням преюдиційних обставин) повинен самостійно кваліфікувати поведінку особи і дійти власних висновків щодо правомірності такої поведінки з відповідним застосуванням необхідних матеріально-правових норм.
Аналогічні висновки містяться у постанові Верховного Суду від 09 червня 2022 року у справі № 826/6828/17.
44. Проте, судами попередніх інстанцій не було досліджено та не надано оцінки обставинам, які встановлені у судовому рішенні у справі № 813/716/16 та не було встановлено чи виконано судове рішення у справі № 813/716/16.
45. Отже, колегія  суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків по суті позовних вимог, оскільки ними не досліджено ряд обставин, які мають визначальне значення для вирішення спору, що є ознакою недотримання судами в процесі ухвалення рішення норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
46. Також, слід звернути увагу, що правовий статус та порядок вступу у справу третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, врегульований КАС України.    
47. При цьому, участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення.
Натомість правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.
48. Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов, із-поміж інших, у постановах від 14      квітня 2020 року у справі № 580/3136/19, від 23 квітня 2020 року у справі №      811/1470/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 703/2908/17.
49. Колегія суддів звертає увагу, що вирішення цього спору та ухвалення судових рішень може мати безпосередній вплив на права і обов`язки осіб, які не є сторонами у справі, а саме: Міністерство культури України, Комунальної установи «Регіональний ландшафтний парк «Знесіння», Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради.
Отже, суди попередніх інстанцій повинні були дослідити чи прийняте судове рішення не зачіпає права та інтереси, обов`язки осіб, які не є сторонами у справі.
Усунути такі недоліки під час касаційного перегляду у суду касаційної інстанції процесуальної можливості немає. Вирішення спору по суті заявлених вимог без залучення осіб, рішення яке може мати вплив на їх права та обов`язки, створює порушення процесуальної правоздатності та дієздатності щодо належної реалізації належними особами своїх прав та обов`язків визначених положеннями КАС України.
50. За змістом частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
51. Без дослідження та з`ясування наведених вище обставин, ухвалені у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, відповідно до вимог статті 242 КАС України.
52. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
53. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом   перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
54. У справі «Пономарьов проти України» (заява № 3236/03, рішення від 03.04.2008, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.
55. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
56. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
57. Відповідно до статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
58. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29). Суди повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
59. За ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
60. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
61. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові та ухвалити рішення відповідно до вимог ст. 242 КАС України.
62. Оскільки Суд повертає справу для нового розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до ст.      139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 236, 341, 353, 356 КАС України, Суд - 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу громадської організації «Народна дія Львів» задовольнити.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Львівського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Судді	С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець   Л.В. Тацій