УХВАЛА

27 вересня 2022 року 
м. Київ
справа №640/8728/21
адміністративне провадження №К/9901/47994/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., 
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
представника відповідача Яцишена Д.В.,
розглянувши у судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/8728/21
за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Рибалко-Компані» та товариства з обмеженою відповідальністю «ПБФ ГРУП»
до Міністерства культури та інформаційної політики України
про визнання протиправними та скасування приписів
за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 9 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року,
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2021 року товариство з обмеженою відповідальністю «Рибалко-Компані» (далі - ТОВ «Рибалко-Компані», позивач 1) та товариство з обмеженою відповідальністю «ПБФ ГРУП» (далі - ТОВ «ПБФ ГРУП», позивач 2) звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - Мінкультури, відповідач), в якому просили визнати протиправними та скасувати приписи від 25 лютого 2021 року № 270/6.11.6 та № 271/6.11.6.
2. В обґрунтування своїх вимог позивачі зазначили, що оскаржувані приписи є протиправними, оскільки межі історичного ареалу м. Києва не затверджені Мінкультури як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, як це передбачено положеннями статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а рішення Київської міської ради від 28 березня 2003 року № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва та проектування його приміської зони на період до 2020 року» не може вважатись належним документом із затвердження меж історичного ареалу міста Києва з огляду на те, що Генеральний план м. Києва не є науково-проектною документацією у розумінні приписів пункту 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318). На підставі викладеного, позивачі вважають, що у відповідача відсутні підстави вимагати від товариств отримання висновку щодо проєктної документації та дозволу на виконання робіт відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, адміністративний позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва не подавались на затвердження до Міністерства культури та інформаційної політики України відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318, а тому зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва не визначено в порядку, встановленому законом; зважаючи на відсутність належним чином затверджених меж історичного ареалу м. Києва, меж та режимів використання зон охорони у м. Києві, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що у Міністерства культури та інформаційної політики України відсутні підстави вважати, що об`єкт знаходиться у межах історичного ареалу.
До таких висновків суди першої та апеляційної інстанцій дійшли з урахуванням правової позиції Верховний Суд, що міститься у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17.
5. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій врахували, що обставини порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» при проведенні будівельних робіт на об`єкті «Реконструкція житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом за адресою: вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва» та обставини знаходження вказаної земельної ділянки в межах історичного ареалу м. Києва, уже були предметом судового розгляду у справі № 640/9526/19 за позовом ТОВ «Рибалко-Компані» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
6. Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 липня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Мінкультури звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
7. У касаційній скарзі Мінкультури вказує на те, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування положень статті 54 Конституції України, статей 1, 2, 5, 6, 32 та 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також Порядку № 318, внаслідок чого дійшли неправильних, на думку скаржника, висновків про те, що ТОВ «Рибалко-Компані» не повинно було отримувати дозвіл від Мінкультури на проведення будівельних робіт.
8. Скаржник наголошує, що така позиція судів попередніх інстанцій не відповідає висновкам, викладеним, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18 про те, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.
Позиція інших учасників справи
9. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Мінкультури не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
10. Касаційну скаргу подано 28 грудня 2021 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 5 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/8728/21, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.
12. Ухвалою Верховного Суду від 21 лютого 2022 року справу № 640/8728/21 призначено до судового розгляду у судовому засіданні на 22 березня 2022 року, зупинено виконання рішень Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 липня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року до закінчення розгляду справи у касаційному порядку. У подальшому розгляд справи було відкладено до 26 липня 2022 року, 23 серпня 2022 року та 27 вересня 2022 року.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
13. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно до договору оренди земельної ділянки від 10 грудня 2018 року Київська міська рада - орендодавець на підставі рішення Київської міської ради від 6 червня 2018 року № 924/4988 передало, а орендар - ТОВ «Рибалко-Компані» прийняло в оренду (строкове платне користування) земельну ділянку по вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва, розміром 0,2459 га, кадастровий номер 8000000000:88:140:0014, для експлуатації та обслуговування житлового будинку. Договір укладено на 10 років.
14. Наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 березня 2019 року № 355 ТОВ «Рибалко-Компані» затверджено Містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва щодо реконструкції житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом, розташованого за адресою: вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі від 14 березня 2019 року № 6014/0/7-1-19.
15. 11 липня 2019 року між ТОВ «Рибалко-Компані» (замовник) та ТОВ «ПБФ ГРУП» (Генеральний підрядник) укладено договір генерального підряду на капітальне будівництво № РАЇ 10719, відповідно до якого Генеральний підрядник повинен здійснити будівництво «Реконструкцію житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом на вулиці Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва».
16. 14 листопада 2019 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України замовнику - ТОВ «Рибалко-Компані» та Генеральному підряднику - ТОВ «ПБФ ГРУП» надано дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 113193182530 від 14 листопада 2019 року на будівництво «Реконструкція житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом» за адресою: вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва».
17. 25 лютого 2021 року Мінкультури було винесено приписи № 270/6.11.6 та № 271/6.11.6 у зв`язку з тим, що будівельні роботи на об`єкті «Реконструкція житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом за адресою: вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва» проводяться в межах    історичного ареалу м. Києва, який встановлений відповідно до рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року».
18. Цими приписами зобов`язано позивачів припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Реконструкція житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом за адресою: вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва», оскільки вони виконуються з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскільки зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва не визначено в порядку, встановленому законом, то у Міністерства культури та інформаційної політики України відсутні підстави вважати, що об`єкт знаходиться у межах історичного ареалу, позаяк спірні приписи від 25 лютого 2021 року № 270/6.11.6 та № 271/6.11.6, якими позивача зобов`язано припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Реконструкція житлового будинку під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями, підземним та наземним паркінгом за адресою: вул. Маршала Рибалка, 5-а у Шевченківському районі м. Києва» до отримання погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, є протиправними та такими, що підлягають скасуванню. Такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій ґрунтуються на правовій позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17.
21. У процесі касаційного перегляду оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі, колегія суддів дійшла висновку про необхідність вирішення питання про відступ від вищезазначеної правової позиції Верховного Суду, з огляду на наступне.
22. Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).
Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
23. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).
24. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
25. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку.
26. Колегія суддів звертає увагу й на те, що Законом України від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.
27. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно: 
- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому; 
- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).
28. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактора для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).
29. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
30. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
31. При цьому, Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.
32. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.
33. Абзацами першим-третім пункту 2 вказаної постанови Кабінету Міністрів України Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями постановлено забезпечити протягом 2001-2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.
34. Судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що 28 березня 2002 року на IX сесії XXIII скликання Київською міською радою було прийнято рішення № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року».
35. Колегія суддів бере до уваги те, що норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку розроблення історико-архітектурного плану населеного пункту, затвердженого наказом Мінрегіону від 2 червня 2011 року № 64, та ДБН Б.2.2-3:2012 не були чинними на час прийняття вищевказаного рішення Київською міською радою, однак на той час діяли, зокрема, Закон України від 20 квітня 2000 року № 1699-III «Про планування і забудову територій» та Закон України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування».
36. Зокрема, відповідно до частин першої, другої статті 10 Закону України «Про планування і забудову територій» (тут і далі у тексті у редакції, чинній станом на 28 березня 2002 року) планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації.
Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно з встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством.
37. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
38. Серед основних завдань планування і забудови територій стаття 2 вищезгаданого Закону визначала, зокрема: урахування державних, громадських і приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій; визначення і раціональне розташування, в тому числі, історико-культурних та інших територій і об`єктів; визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання.
39. За змістом статті 12 Закону України «Про планування і забудову територій» генеральним планом населеного пункту визначаються, окрім іншого: потреби в територіях для забудови та іншого використання; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання.
40. При здійсненні планування і забудови територій на місцевому рівні врахування громадських інтересів полягає у визначенні потреби територіальної громади в територіях, необхідних для розташування, утримання об`єктів житлово-комунального господарства, соціальної, інженерно-транспортної інфраструктури, вирішення інших завдань забезпечення сталого розвитку населеного пункту (частина перша статті 18 Закону України «Про планування і забудову територій»).
41. Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні станом на момент затвердження Київською міською радою Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року визначались Законом України «Про основи містобудування», який відповідно до преамбули до цього Закону спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
42. Збереження пам`яток культурної спадщини у розумінні приписів статті 2 Закону України «Про основи містобудування» є одним з головних напрямків містобудівної діяльності, до яких також належить й планування, забудова та інше використання територій.
43. Абзацами першим-п`ятим статті 5 Закону України «Про основи містобудування» встановлено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.
44. Затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації статтею 12 вищенаведеного Закону віднесено до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території.
45. Станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва до 2020 року вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164.
46. За змістом визначення, наведеного у пункті 1.1 вищевказаних ДБН, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини.
47. З приписів пункту 1.3 ДБН Б.1-3-97 також вбачається, що матеріали генерального плану використовуються як вихідні дані, у тому числі, при розробленні схем і програм охорони пам`яток історії і культури.
48. Генеральний план повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини (абзаци перший, восьмий пункту 1.4 ДБН Б.1-3-97).
49. Згідно з положеннями абзацу першого пункту 1.5 цих же ДБН генеральний план є комплексним планувальним документом. Його положення базуються на аналізі і прогнозуванні й історико-культурних факторів і орієнтовані виключно на вирішення питань планування території населеного пункту.
50. Відповідно до підпункту 3.5.1 ДБН Б.1-3-97 у аналітичній частині генерального плану містяться дані, зокрема, про економіко-географічні та соціально-демографічні передумови розвитку, функціонально-планувальні зв`язки з іншими населеними пунктами, адміністративний статус населеного пункту, його історико-культурна спадщина.
51. У залежності від особливостей населених пунктів (природних, історико-культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани; схеми магістралей міського та зовнішнього транспорту, інженерного обладнання, заходів з інженерної підготовки територій; схема планувальної структури та економіко-містобудівного районування населеного пункту тощо (примітка 1 до таблиці 1 пункту 3.8 ДБН Б.1-3-97).
52. Схема планувальних обмежень виконується на топографічній основі. На кресленні відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема, охоронні зони природних заповідників, пам`яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються (підпункт «К» пункту 3.10 ДБН Б.1-3-97).
53. Підпунктом «й» пункту 3.12 вказаних ДБН також визначено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території.
54. Як встановлено пунктом 5.6 ДБН Б.1-3-97 в залежності від умов фінансування генеральний план може виконуватися в один або декілька етапів, на яких здійснюється: - розроблення плану існуючого населеного пункту (опорний план), історико-архітектурного та історико-містобудівного опорних планів, схеми планувальних обмежень, пояснювальної записки (характеристика сучасного стану), концепції генерального плану (при розробленні цього розділу у складі генерального плану).
55. Дані про матеріали охоронних зон та зон регулювання забудови пам`яток історії і культури, опорні історико-архітектурний та історико-містобудівний плани (за даними управління (відділу) культури, управління містобудування і архітектури держадміністрації органу місцевого самоврядування) включаються й до складу завдання на розробку генерального плану міста, як це передбачено підпунктом «е» пункту 6.2 розділу 6 ДБН Б.1-3-97.
56. Колегія суддів звертає увагу й на положення ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування 17.04.1992 № 44, за правилами пункту 2.5 розділу 1 та пункту 11.7 розділу 11 яких удосконалення і розвиток планувальної структури міста слід пов`язувати з історичною зоною міста, його історико-архітектурним опорним планом і зонами охорони пам`яток історії, культури і природи (розділ 11 «Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури»).
Проекти планування і забудови міст, селищ і сільських поселень з цінною історико-культурною спадщиною можуть виконуватися тільки після відповідних передпроектних досліджень, на основі яких складаються історико-архітектурні плани і проекти зон охорони пам`яток історії та культури цих поселень. Ці документи як обов`язкові входять до складу генеральних планів.
57. Такі приписи ДБН 360-92** також були чинними станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року.
58. Вищевикладені положення законодавства дають колегії суддів підстави для висновку, що Генеральний план міста Києва є основним планувальним документом, який містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини та повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини.
59. Ураховуючи особливий правовий статус міста Києва як міста з цінною історико-культурною спадщиною, занесеного до Спису історичних населених міст України, у його складі повинні обов`язково виконуватися додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани, у яких з метою захисту традиційного характеру середовища визначаються, зокрема, території, що мають особливу історико-культурну цінність, у тому числі й історичні ареали міста Києва, позначаються межі цих територій у вигляді графічних матеріалів.
60. Відповідно до розділу 7 «Збереження та охорона історико-культурної спадщини» текстової частини Генерального плану міста Києва до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради №370/1804 від 28 березня 2002 року, на історико-містобудівному плані позначено: межі історичних районів та історичних ареалів міста, історико-архітектурних та історико-культурних заповідників.
61. Графічний матеріал Генерального плану - додаток до Генерального плану міста Києва «Історико-містобудівний опорний план міста», міститься також в загальному доступі в мережі Інтернет.
62. На підставі вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку, що межі історичного ареалу міста Києва були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу «Генерального плану міста Києва» та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року», затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.
63. Генеральний план міста Києва до 2020 року є нормативно-правовим актом, який офіційно оприлюднено, а історико-архітектурні опорні плани, у яких визначено межі історичних ареалів, є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах територій історичних населених місць. Проекти реконструкції забудови та території історичних ареалів населених пунктів базуються на матеріалах історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини.
64. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що межі історичного ареалу міста Києва не були затверджені у порядку, передбаченому статтею 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», однак це не означає, що цей ареал не існує взагалі і що на цю територію не поширюються вимоги законодавства щодо охорони історико - культурної спадщини і встановлені містобудівною документацією планувальні обмеження.
65. При цьому обов`язковість виконання вимог генерального плану, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу міста Києва, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження Київською міською радою. Визначення меж такого ареалу і затвердження історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації повинно відбуватись до затвердження самого генерального плану.
66. Згідно з положеннями частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
67. Частиною першою статті 37-1 цього ж Закону також встановлено, що об`єкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.
68. Відповідно до статті 53 та статті 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.
Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.
Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
69. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.
70. Колегія суддів враховує, що Верховний Суд вже неодноразово розглядав справи з подібними правовідносинами.
71. Зокрема, у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18 Верховний Суд дійшов висновку про те, що місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878. В зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до такого Списку, встановлено особливий режим регулювання забудови, а тому на виконання будівельних робіт на території, що знаходяться у межах історичного ареалу м. Києва, необхідно отримувати дозвіл Мінкультури.
72. Аналогічні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 826/14581/14, від 31 липня 2019 року у справі № 813/4701/16, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15.
73. Крім того, у постанові від 30 червня 2021 року у справі № 640/3659/19 Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що земельна ділянка згідно з історико-архітектурним опорним планом м. Києва, який входить до складу Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, входить до меж історичного ареалу м. Києва та розташована в зоні регулювання забудови ІІІ категорії (розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979).
Верховний Суд дійшов висновку, що дозволів на проведення земляних робіт по вул. М. Соловцова, 2-Б в Печерському районі м. Києва Міністерством не надавалося.
Отже, має місце невідповідність проектної документації у зв`язку з відсутністю в ній інформації про надання Міністерством культури України дозволу на проведення земляних та інших робіт на земельній ділянці, де здійснювалося будівництво.
74. Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 19 лютого 2021 року у справі № 826/25854/15 та від 30 червня 2021 року у справі № 640/3659/19.
75. Натомість у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17 Верховним Судом зроблено висновок про те, що межі історичного ареалу міста Києва не затверджено Міністерством культури України відповідно до вимог статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318, а тому у позивача були відсутні підстави для отримання від Мінкультури дозволу на проведення земельних або будівельних робіт на території, що фактично перебуває у межах історичного ареалу м. Києва. 
76. У справі № 826/5755/17 до суду звернувся Інституту геологічних наук Національної академії наук України з позовом до Міністерства культури України, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис, яким вимагалось негайно зупинити проведення будь-яких робіт на об`єкті «Будівництво офісного центру за адресою: вул. О. Гончара, 55-б у Шевченківському районі м. Києва», які виконуються в межах Центрального історичного ареалу м. Києва та в зоні регулювання забудови І категорії, як таких, що виконуються з порушенням вимог частини 3 статті 32, статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без необхідних погоджень і дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
77. Отже, спірні правовідносини, що виникли у справі № 826/5755/17, та у справі, що розгадається, є подібними, а обставини, за яких ці правовідносини винили - релевантними. 
78. Колегія суддів враховує, що у подальшому правовий висновок, викладений у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, застосовано Верховним Судом у постановах від 3 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 та від 22 вересня 2021 року у справі № 640/3418/20.
79. Зокрема, у постанові від 3 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 Верховний Суд, оцінюючи доводи касаційної скарги про те, що земельна ділянка, на якій позивачем здійснюються будівельні роботи, належить до історичного ареалу міста Києва згідно з Генеральним планом м. Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 270/1804, тому відповідні дозволи на проведення робіт мало погодити Міністерство культури України, дійшов висновку про те, що у матеріалах справи відсутні докази того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу м. Києва затверджена відповідно до наведених вище вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, відтак колегія суддів відхиляє відповідні доводи відповідача, викладені у касаційній скарзі, та погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем не доведено, що земельна ділянка знаходиться у межах Центрального історичного ареалу.
80. У постанові від 22 вересня 2021 року у справі № 640/3418/20 Верховний Суд дійшов висновку, що наведені скаржником твердження не спростовують висновку судів попередніх інстанцій, що межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури України не затверджені, а також, що відповідач не навів доказів на спростування цих висновків, фактично підтвердив відсутність діючого нормативного акта про затвердження меж історичного ареалу міста Києва Міністерством культури України, а також не зазначив підстав, які б спростовували висновок судів із цього приводу.
81. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17 та в інших постановах, де цю позицію застосовано, стосовно того, що оскільки межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури та інформаційної політики України не затверджені у встановленому законом порядку, то, відповідно, відсутні підстави для отримання дозволу від Мінкультури на проведення будівельних робіт на територіях, які фактично знаходиться в межах історичного ареалу м. Києва.
82. За змістом статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
83. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених частиною п`ятою або частиною шостою статті 346 цього Кодексу.
84. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи № 640/8728/21 на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу, з метою вирішення питання про необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17 та в інших постановах, де цю позицію застосовано.
85. Окремо колегія суддів звертає увагу, що оцінка решти спірних питань у справі буде надана під час розгляду справи Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Cуд
УХВАЛИВ:
Справу № 640/8728/21 за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Рибалко-Компані» та товариства з обмеженою відповідальністю «ПБФ ГРУП» до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправними та скасування приписів передати на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                                 Я.О. Берназюк
Судді:                                                                                                                           Н.В. Коваленко
                                                                                                                                     В.М. Шарапа