ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 240/20615/20
провадження № К/9901/34065/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Ойлгазтрейд» до Державної екологічної інспекції у Вінницькій області про визнання протиправною та скасування постанови, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Ойлгазтрейд» на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Шимонович Р.М. від                07 червня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мацького Є.М., Залімського І.Г., Сушка О.О. від 11 серпня 2021 року, 

УСТАНОВИВ:

Вступ

Позивач здійснює роздрібну торгівлю пальним на АЗС. Наказом відповідача призначено планову перевірку  характеристик продукції позивача. Позивачем не було допущено до перевірки об`єкта з тих підстав, що у період карантину планові перевірки заборонені. За результатами перевірки посадовою особою відповідача складено акт про відмову у проведенні планової перевірки та протокол про виявлене порушення вимог статті 44 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції». За результатами розгляду справи, відповідачем винесено постанову про накладення штрафу, якою за порушення вимог підпункту 6 пункту 4 статті 44 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» на позивача накладено штраф. Уважаючи постанову про накладення штрафу протиправною, позивач звернувся до суду з позовом.

Зважаючи на встановлені обставини справи, доводи учасників справи, Суду слід дати відповідь на таке питання: чи поширюється заборона на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, встановлена законами України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)», «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки платників податків на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)»  на перевірки в сфері державного ринкового нагляду і контроль нехарчової продукції? 

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ТОВ «Ойлгазтрейд» звернулось до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Вінницькій області про визнання протиправною та скасування постанови, у якому просило:
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу Державної екологічної інспекції у Вінницькій області від 17 вересня 2020 року № 06-09-09. 

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, у задоволені позовних вимог ТОВ «Ойлгазтрейд» було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюється на правовідносини щодо здійснення державного ринкового контролю, а державний ринковий контроль не можна ототожнювати з державним наглядом (контролем) у сфері господарської діяльності.

4. З огляду на те, що заборона на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, не поширюється на перевірки в сфері державного ринкового нагляду і контроль нехарчової продукції, твердження позивача про те, що перевірка була призначена незаконно, оскільки на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19) забороняється проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є безпідставним.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «Ойлгазтрейд» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року та постанову Сьомого  апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Судами попередніх інстанцій установлено, що ТОВ «Ойлгазтрейд» здійснює роздрібну торгівлю пальним на АЗС за адресою: вул. Терешкової, 1а, м. Гнівань, Тиврівський район, Вінницька область.

7. Згідно наказу Державної екологічної інспекції у Вінницькій області від 06 серпня 2020 року                     № 24-РН «Про проведення планової перевірки характеристик продукції», державному інспектору з охорони навколишнього природного середовища Вінницької області Костині В.В. доручено провести планову, поєднану виїзну та невиїзну перевірку характеристик продукції: а саме: автомобільних бензинів, дизельного, суднового та котельного палива на ТОВ «Ойлгазтрейд» місцезнаходження об`єкта: Вінницька область, Тиврівський район, м. Гнівань, вул. Терешкової, 1а, АЗС02 № 01 з магазином.

8. Державному інспектору з охорони навколишнього природного середовища Вінницької області Костині В.В. видано направлення від 06 липня 2020 року № 24 на проведення планової перевірки. Термін перевірки визначено: 06 серпня 2020 року по 07 серпня 2020 року.

9. Прибувши на місце перевірки, посадовою особою відповідача було пред`явлено позивачу наказ відповідача від 06 серпня 2020 року № 24-РН «Про проведення планової перевірки характеристик продукцій2 та направлення на проведення перевірки від 06 липня 2020 року № 24. Однак, Державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Вінницької області Костину В.В. не було допущено до перевірки об`єкта з тих підстав, що у період карантину планові перевірки заборонені.

10. За результатами перевірки посадовою особою відповідача складено акт № 26-09-09 від                           07 серпня 2020 року про відмову у проведенні планової перевірки.

11. У зв`язку з створенням перешкоди у проведенні планового заходу - перевірки АЗС02 № 01 з магазином, посадовою особою відповідача складено протокол № 06-09-09 від 11 вересня 2020 року про виявлене порушення вимог статті 44 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції».

12. З метою отримання пояснень від керівника юридичної особи ТОВ «Ойлгазтрейд» або уповноваженої ним особи щодо недопуску до проведення Інспекцією перевірки характеристик продукції на ТОВ «Ойлгазтрейд» на юридичну адресу Житомирська область,                                                  м. Новоград-Волинський, вул. Шепетівська, буд. 29, направлено листа № 2730/9/20 від                               10 серпня 2020 року щодо необхідності прибуття до Інспекції 17 серпня 2020 року. Відправлення вручено 13 серпня 2020 року.

13. Керівник юридичної особи ТОВ «Ойлгазтрейд» та уповноважена особа для надання пояснень по факту недопуску не з`явилися, а тому 17 серпня 2020 року було повторно направлено виклик на адресу ТОВ «Ойлгазтрейд», однак у зазначений час директор ТОВ «Ойлгазтрейд» чи уповноважена особа до Інспекції не з`явилися.

14. За результатами розгляду справи, інспектором з ОНПС Вінницької області Костиною В.В. винесено постанову від 17 вересня 2020 року № 06-09-09 про накладення штрафу у розмірі 170000,00 грн за порушення вимог підпункту 6 пункту 4 статті 44 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції».

15. Уважаючи постанову про накладення штрафу Державної екологічної інспекції у Вінницькій області від 17 вересня 2020 року № 06-09-09 протиправною, ТОВ «Ойлгазтрейд» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

16. Касаційна скарга обґрунтована відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах. 

17. Скаржник зазначає, що на даний час мораторій встановлений Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки платників податків на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короновірусної хвороби (COVID-19)» на час карантину на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, продовжує діяти. Вважає, що питання про те, «чи поширюється цей мораторій на планові перевірки, що проводяться», має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики. 

18. На переконання позивача, заборона на проведення перевірок поширюється на проведення планових заходів здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, які проводять усі органи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, як ті, що здійснюють планові перевірки у відповідності до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», так і ті, які проводять планові заходи на підставі інших актів законодавства, зокрема, у відповідності до Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» та Закону України «Про загальну безпечність нехарчової продукції».

19. Державна екологічна інспекція у Вінницькій області подала відзив на касаційну скаргу                     ТОВ «Ойлгазтрейд» на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від                                07 червня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, у якому  просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

20. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що позивачем помилково ототожнено дві різні перевірки - у сфері господарської діяльності та державний ринковий нагляд (перевірка характеристик продукції). На перевірки у сфері господарської діяльності під час карантину мораторій встановлено, на перевірки характеристик продукції, а саме автомобільних бензинів та дизельного палива мораторій не поширюється.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

21. Повноваження Державної екологічної інспекції у Вінницькій області у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законами України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

22. Відповідно до статті 1 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» державний ринковий нагляд - діяльність органів ринкового нагляду з метою забезпечення відповідності продукції встановленим вимогам, а також забезпечення відсутності загроз суспільним інтересам.

23. Згідно із частиною першою 1 статті 4 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» метою здійснення ринкового нагляду є вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів з відповідним інформуванням про це громадськості щодо продукції, яка при її використанні за призначенням або за обґрунтовано передбачуваних умов і при належному встановленні та технічному обслуговуванні становить загрозу суспільним інтересам чи яка в інший спосіб не відповідає встановленим вимогам.

24. Пунктами 4, 6 частини першої статті 10 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» передбачено, що з метою здійснення ринкового нагляду органи ринкового нагляду в межах сфер їх відповідальності, зокрема: проводять перевірки характеристик продукції, в тому числі відбирають зразки продукції та забезпечують проведення їх експертизи (випробування); приймають у випадках та порядку, визначених цим Законом, рішення про вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів, здійснюють контроль стану виконання суб`єктами господарювання цих рішень.

25. Положеннями статті 15 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» визначено права посадових осіб, які здійснюють ринковий нагляд. 
Так, посадові особи, які здійснюють ринковий нагляд, мають право:
1) проводити у випадках і порядку, визначених цим Законом, документальні перевірки та обстеження зразків продукції, відбирати зразки продукції і забезпечувати проведення їх експертизи (випробування);
2) безперешкодно відвідувати, за умови пред`явлення службового посвідчення та посвідчення (направлення) на проведення перевірки, у будь-який час протягом часу роботи об`єкта:                             а) торговельні та складські приміщення суб`єктів господарювання і місця, зазначені у пункті 2 частини дев`ятої статті 23 цього Закону, для проведення перевірок характеристик продукції і перевірок стану виконання суб`єктами господарювання рішень про вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів; б) місця, зазначені в пункті 3 частини дев`ятої статті 23 цього Закону, для проведення перевірок додержання вимог щодо представлення продукції, яка не відповідає встановленим вимогам, перевірок характеристик продукції та перевірок виконання суб`єктами господарювання приписів і рішень відповідно до частини п`ятої статті 26 цього Закону; в) місця, зазначені в пункті 4 частини дев`ятої статті 23 цього Закону, для проведення перевірок характеристик продукції;
3) вимагати від суб`єктів господарювання надання документів і матеріалів, необхідних для здійснення ринкового нагляду, одержувати копії таких документів і матеріалів. У разі якщо оригінали таких документів і матеріалів складені іншою мовою, ніж мова діловодства та документації державних органів, на вимогу органів ринкового нагляду суб`єкти господарювання зобов`язані за власний рахунок забезпечити їх переклад мовою діловодства та документації державних органів в обсязі, необхідному для здійснення ринкового нагляду;
4) вимагати від посадових осіб суб`єктів господарювання та фізичних осіб - підприємців надання у погоджений з ними строк усних чи письмових пояснень з питань, що виникають під час проведення перевірок і вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів;
5) складати акти перевірок та застосовувати в установленому законом порядку штрафні санкції до суб`єктів господарювання за порушення вимог цього Закону, Закону України «Про загальну безпечність нехарчової продукції» та встановлених вимог;
6) складати на основі актів перевірок протоколи про адміністративні правопорушення у сфері здійснення ринкового нагляду та розглядати справи про відповідні адміністративні правопорушення згідно із законом України;
7) залучати у разі потреби в установленому порядку до здійснення ринкового нагляду працівників наукових установ та фахівців. На осіб, які залучені в установленому порядку до здійснення ринкового нагляду, поширюються обов`язки, визначені пунктами 1 - 5 частини першої статті 17 цього Закону;
8) вимагати від посадових осіб суб`єктів господарювання та фізичних осіб - підприємців припинення дій, які перешкоджають здійсненню заходів ринкового нагляду, а в разі їх відмови від припинення таких дій - звертатися до органів Національної поліції за допомогою у здійсненні законної діяльності з ринкового нагляду.

26. Частинами третьою п`ятою статті 23 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» передбачено, що органи ринкового нагляду проводять планові та позапланові перевірки характеристик продукції.
Планові перевірки характеристик продукції проводяться у розповсюджувачів цієї продукції, а позапланові - у розповсюджувачів та виробників такої продукції.
Перевірки характеристик продукції проводяться на підставі наказів органів ринкового нагляду та направлень на проведення перевірки, що видаються та оформлюються відповідно до цього Закону. У разі одержання інформації про надання на ринку продукції, що становить серйозний ризик, відповідні накази та направлення видаються і оформлюються невідкладно.

27. Відповідно до пункту 6 частини четвертої статті 44 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» до суб`єкта господарювання застосовуються адміністративно-господарські санкції у вигляді штрафу в разі: створення перешкод шляхом недопущення до проведення перевірок характеристик продукції та невиконання встановлених цим Законом вимог посадових осіб, які здійснюють ринковий нагляд, - у розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

28. Згідно із статтею 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

29. Частинами першою, другою статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії.

30. Відповідно до підпункту 4 пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)» від 17 березня 2020 року № 530-ІХ (в редакції від           18 квітня 2020 року) на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19) забороняється проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

31. Згідно із пунктом 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 17 березня 2020 року № 533 «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки платників податків на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (СОУЮ-19)» тимчасово, по останній календарний день місяця (включно), в якому завершується дія карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України на всій території України з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID-19), але не раніше 30 червня 2020 року, забороняється проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

32. Фактично планова перевірка ТОВ «Ойлгазтрейд»  не відбулась, а акт від 07 серпня 2020 року                № 26-09-09 засвідчує виключно факт недопуску посадових осіб Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до проведення перевірки та не містить жодних обставин щодо проведення такої перевірки по суті.

33. Перевірки можна поділити на дві групи: ті, що регулюються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та інші, на що вказало Мінекономіки в роз`ясненні від 25 травня 2020 року.

34. Мораторій на перевірки поширено не на конкретні органи, що проводять перевірки бізнесу, а на сфери контролю. 

35. Відповідно до частини другої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього закону не поширюється, зокрема, на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції. 

36. Отже, перевірки в сфері державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції можливі, оскільки мораторій на них не поширюється.

37. Заходи державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції не є заходами державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. 

38. Порядок здійснення заходів державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції визначається Законом України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції», а тому, на переконання суду, заборона на проведення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не поширюється на проведення заходів державного ринкового нагляду.

39. Зважаючи на вищезазначене, заборона на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, встановлена законами України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)», «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки платників податків на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)»  не поширюється на перевірки в сфері державного ринкового нагляду і контроль нехарчової продукції, а тому доводи позивача про незаконність проведення відповідачем перевірки та наявність у нього законних підстав для недопуску до перевірки суд є безпідставними.

40. З огляду на те, що позивачем було відмовлено у допуску відповідача до перевірки, тобто створено перешкоду шляхом недопущення до проведення перевірки характеристик продукції та не виконано встановлених Законом України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» вимог посадових осіб, які здійснюють ринковий нагляд, контролюючим органом правомірно було прийнято постанову про накладення штрафу на ТОВ «Ойлгазтрейд» в розмірі 170000, 00 грн, а тому відсутні підстави для задоволення позову про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу Державної екологічної інспекції у Вінницькій області від 17 вересня 2020 року № 06-09-09. 

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

41. У ході розгляду справи підтвердились обставини, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження, а саме відсутність висновку Верховного Суду щодо поширення  мораторію, встановленого законами України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)», «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки платників податків на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)» на правовідносини у сфері державного ринкового нагляду і контролю. 

42. За результатами розгляду справи Суд дійшов висновку, що мараторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, встановлена законами України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)», «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо підтримки платників податків на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)»  не поширюється на перевірки в сфері державного ринкового нагляду і контролю нехарчової продукції.

43. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин, при дотриманні норм процесуального права; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ойлгазтрейд» залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  не оскаржується.  

Суддя-доповідач          Н.В.   Коваленко
       
Судді                                                                                                                 Я.О.   Берназюк
                                                                                                                                       Т.Г.   Стрелець