ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 335/322/22
провадження № 61-6184св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - судді Фаловської І. М., 
суддів: Ігнатенка В. М., Карпенко С. О. (судді-доповідача), Мартєва С. Ю., Стрільчука В. А.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - голова Запорізької обласної ради Жук Олена Юріївна,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя від 12 січня 2022 року, постановлену суддею Гашук К. В., та постанову Запорізького апеляційного суду від 8 червня 2022 року, прийняту колегією у складі суддів: Онищенка Е. А., Кухаря С. В., Бєлки В. Ю.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2022 року ОСОБА_1 звернулася з позовом до голови Запорізької обласної ради Жук О. Ю. про визнання протиправними та скасування розпорядження.
В обґрунтування позову вказувала, що рішенням Запорізької обласної ради 
від 6 серпня 2020 року № 2 її призначено на посаду директора Комунального некомерційного підприємства (далі - КНП) «Запорізький обласний центр служби крові», а 10 серпня 2020 року з нею укладено контракт строком на 5 років.
18 червня 2021 року головою Запорізької обласної ради Жук О. Ю. 
видано розпорядження № 35-р «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності КНП «Запорізький обласний центр служби крові» Запорізької обласної ради».
Вказаним розпорядженням вирішено провести перевірку фінансово-господарської діяльності КНП «Запорізький обласний центр служби крові» Запорізької обласної ради за період з 1 січня 2020 до 17 червня 2021 року з питань ефективного використання бюджетних коштів та збереження закріпленого за КНП майна; досягнення мети, визначеної у статуті КНП; використання фінансово-матеріальних ресурсів; оцінки ефективності діяльності та дотримання керівником умов контракту з ним; стану кадрової роботи; дотримання вимог антикорупційного законодавства; додержання земельних та майнових інтересів; дотримання рішень обласної ради та з питання можливого скорочення підрозділу КНП; а також створити комісію з перевірки фінансово-господарської діяльності вказаного підприємства.
Вважаючи розпорядження № 35-р від 18 червня 2021 року «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності КНП «Запорізький обласний центр служби крові» незаконним і таким, що порушує її трудові права, позивач просила визнати його протиправним та скасувати.
Короткий зміст судових рішень судів першої і апеляційної інстанцій та мотиви їх прийняття
Ухвалою Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя від 12 січня 
2022 року відмовлено у відкритті провадження.
Суд першої інстанції зазначив, що у даній справі виник спір між фізичною особою та суб`єктом владних повноважень щодо оскарження рішення, прийнятого, у, тому числі, на підставі статті 17 пункту 18 частини шостої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким визначені повноваження голови обласної ради та право органу місцевого самоврядування при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення проводити перевірки на підприємствах, в установах та організаціях, що перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади. 
За таких обставин місцевий суд дійшов висновку про те, що вказаний спір не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, оскільки він є публічно-правовим спором.
Постановою Запорізького апеляційного суду від 8 червня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя від 12 січня 2022 року - без змін.
Апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції про те, що вказаний позов належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, зазначивши про відповідність такого висновку обставинам справи і нормам процесуального законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнені доводи особи, яка її подала
У липні 2022 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя від 12 січня 2022 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 8 червня 2022 року і направити справу на новий розгляд.
Касаційна скарга мотивована помилковістю висновків судів попередніх інстанцій про виникнення між сторонами у цій справі публічно-правого спору, оскільки цей спір стосується трудових відносин і має вирішуватись в порядку цивільного судочинства. Суди попередніх інстанцій не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 27 березня 
2019 року у справі № 814/2514/17 (провадження № 11-1472апп19) та від 8 квітня 2020 року у справі № 200/26696/15-а (провадження № 11-877апп19), і висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 31 січня 2020 року 
у справі № 160/3630/19 (провадження № К/9901/32312/19).
Вказує про неврахування судами попередніх інстанцій того, що ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року, яка набрала законної сили, закрито провадження в адміністративній справі № 280/10429/21 за її позовом до голови Запорізької обласної ради про визнання розпорядження № 35-р від 18 червня 2021 року «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності КНП «Запорізький обласний центр служби крові» Запорізької обласної ради» із зазначенням про необхідність вирішення справи в порядку цивільного судочинства. 
Позиція інших учасників справи
У вересні 2022 року Запорізька обласна рада подала відзив на касаційну скаргу, в якому зазначила про безпідставність її вимог та відповідність висновків судів попередніх інстанцій обставинам справи і нормам процесуального права.
Провадження у суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 28 липня 2022 року відкрито касаційне провадження у даній справі та витребувано її матеріали із суду першої інстанції і ухвалою цього ж суду від 17 листопада 2022 року справу призначено до судового розгляду.
Встановлені судом апеляційної інстанції обставини справи 
Судом апеляційної інстанції встановлено, що у січні 2022 року ОСОБА_1 звернулася з позовом до голови Запорізької обласної ради Жук О. Ю. про визнання протиправним та скасування розпорядження № 35-р від 18 червня 2021 року «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності 
КНП «Запорізький обласний центр служби крові».»
Оспорюваним розпорядженням вирішено провести перевірку фінансово-господарської діяльності КНП «Запорізький обласний центр служби крові» Запорізької обласної ради за період з 1 січня 2020 до 17 червня 2021 року з питань ефективного використання бюджетних коштів та збереження закріпленого за КНП майна; досягнення мети, визначеної у статуті КНП; використання фінансово-матеріальних ресурсів; оцінки ефективності діяльності та дотримання керівником умов контракту з ним; стану кадрової роботи; дотримання вимог антикорупційного законодавства; додержання земельних та майнових інтересів; дотримання рішень обласної ради та з питання можливого скорочення підрозділу КНП; а також створити комісію з перевірки фінансово-господарської діяльності вказаного підприємства.
Позиція Верховного Суду, мотиви, з яких виходить суд, та застосовані норми права
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до частин першої, другої статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Вивчивши матеріали цивільної справи та перевіривши додержання судами попередніх інстанцій норм процесуального права в межах вимог та доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, і відзиву на неї, суд дійшов таких висновків.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до його відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
Згідно з частинами першою та другою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
У частині першій статті 19 ЦПК України визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, та, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін, зазвичай, є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Звертаючись з даним позовом, ОСОБА_1 просила визнати протиправним та скасувати розпорядження про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності  очолюваного нею КНП.
Обґрунтовуючи порушення своїх прав, позивач вказувала, що внаслідок проведення вказаної перевірки Запорізька обласна рада прийняла рішення № 72 від 7 жовтня 2021 року про її звільнення з посади директора КНП «Запорізький обласний центр служби крові».
Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».
У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року 
№ 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.
Отже, у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.
Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та, відповідно, на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.
Такий висновок викладений Великою Палатою Верховного Суду у постанові 
від 8 вересня 2021 року у справі № 816/228/17 (провадження № 11-109апп21).
Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду як в порядку цивільного судочинства, так і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Вказаний висновок узгоджується з правовими висновками, викладеними в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року 
у справі № 800/559/17 (провадження № 11-71заі18), від 26 лютого 2019 року 
у справі № 9901/787/18 (провадження № 11-1233заі18), від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18 (провадження № 11-8заі19), від 12 червня 2019 року 
у справі № 9901/70/19 (провадження № 11-259заі19), від 13 травня 2020 року 
у справі № 9901/527/19 (провадження № 11-1246заі19), від 27 травня 2020 року у справі № 9901/485/19 (провадження № 11-1256заі19) та від 23 березня 2021 року у справі № 761/3540/20 (провадження № 14-17цс21).
Враховуючи, що неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, то заявлені позовні вимоги не можуть бути предметом судового розгляду.
Отже, висновок судів попередніх інстанцій про віднесення справи до юрисдикції адміністративних судів є помилковим, оскільки вирішення питань, які є предметом цього спору, самі по собі не можуть бути предметом судового розгляду, тому оскаржувані судові рішення підлягають зміні в їх мотивувальних частинах з вказаних підстав.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема, змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Частинами першою та четвертою статті 412 ЦПК України передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
За таких обставин Верховний Суд вважає за необхідне змінити ухвалу Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя від 12 січня 2022 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 8 червня 2022 року, виклавши їх мотивувальні частини у редакції цієї постанови, а в іншій частині зазначені судові рішення залишити без змін.
Щодо судових витрат
Оскільки касаційний суд дійшов висновку про зміну оскаржуваних судових рішень у їх мотивувальних частинах, підстав для нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з розглядом справи у судах першої та апеляційної інстанцій, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, немає.
Керуючись статтями 400, 409, 412, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 задовольнити частково.
Ухвалу Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя від 12 січня 
2022 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 8 червня 2022 року змінити, виклавши їх мотивувальні частини у редакції цієї постанови.
В іншій частині ухвалу Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя 
від 12 січня 2022 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 8 червня 2022 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Судді:  	І. М. Фаловська В. М. Ігнатенко С. О. Карпенко  С. Ю. Мартєв В. А. Стрільчук