ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 вересня 2022 року 
м. Київ

справа № 804/5884/17
касаційне провадження № К/9901/6130/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Гончарової І.А.,
суддів - Олендера І.Я., Чумаченко Т.А., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Криворізької міської ради 
на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.10.2017 (головуючий суддя - Букіна Л.Є., судді: Конєва С.О., Прудник С.В.)
та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2017 (головуючий суддя - Мельник В.В., судді: Чепурнов Д.В., Сафронова С.В.)
у справі № 804/5884/17
за позовом Публічного акціонерного товариства "АрселорМіталл Кривий Ріг"
до Криворізької міської ради, Державної регуляторної служби України, 
про визнання нечинним рішення та визнання протиправною бездіяльності,
В С Т А Н О В И В:
Публічне акціонерне товариство "АрселорМіталл Кривий Ріг" звернулось до суду з позовом до Криворізької міської ради, Державної регуляторної служби України, в якому просило:
- визнати нечинним пункт 1 рішення Криворізької міської ради від 26.04.2017 № 1620 "Про внесення змін до рішення міської ради від 24.06.2017 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати та пільг зі сплати за землю на території міста Кривого Рогу" в частині внесення змін до рішення Криворізької міської ради від 24.06.2015 № 3727 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати та пільг зі сплати за землю на території міста Кривого Рогу", а саме: доповнення пункту 5 підпунктом 5.3: "5.3 суб`єктам господарювання для розміщення комплексу об`єктів і споруд (у тому числі адміністративно-побутового, енергетичного, транспортного забезпечення й складського господарства) металургійної галузі, де він становить 1,91% від нормативно грошової оцінки цих земельних ділянок";
- визнати протиправною бездіяльність Державної регуляторної служби України, яка полягала у невжитті   заходів щодо усунення порушень чинного законодавства України, а також прав та законних інтересів Публічного акціонерного товариства "АрселорМіттал Кривий Ріг", зокрема таких, що спрямовані на визнання нечинним та скасування рішення Криворізької міської ради "Про внесення змін до рішення міської ради від 24.06.2017 року № 3727 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати та пільг зі сплати за землю на території міста Кривого Рогу" від 26.04.2017 № 1620.
В обґрунтування адміністративного позову позивач зазначив, що при прийнятті оскаржуваного рішення Криворізькою міською радою порушено норми Податкового кодексу України в частині недотримання принципу стабільності при прийнятті рішення та Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Зокрема, порушено процедуру прийняття акту (не оприлюднено аналіз регуляторного впливу, не отримано пропозицій Державної регуляторної служби України на проект рішення, не погоджено з Антимонопольним комітетом України або його територіальними відділеннями проект рішення) та принципи державної регуляторної політики: передбачуваності; збалансованості; ефективності. При цьому,    Державна регуляторна служба України допустила протиправну бездіяльність, оскільки на вимогу позивача не вжила заходів щодо усунення порушень чинного законодавства у сфері державної регуляторної політики.
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.10.2017, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2017, у справі № 804/5884/17 адміністративний позов Публічного акціонерного товариства "АрселорМіталл Кривий Ріг" задоволено частково. Визнано нечинним пункт 1 рішення Криворізької міської ради від 26.04.2017 №1620 "Про внесення змін до рішення міської ради від 24.06.2015 №3727 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати та пільг зі сплати за землю на території міста Кривого Рогу" в частині внесення змін до рішення Криворізької міської ради від 24.06.2015 №3727 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати та пільг зі сплати за землю на території міста Кривого Рогу", зі змінами, а саме: доповнення пункту 5 підпунктом 5.3: "5.3 суб`єктам господарювання для розміщення комплексу об`єктів і споруд (у тому числі адміністративно-побутового, енергетичного, транспортного забезпечення й складського господарства) металургійної галузі, де він становить 1,91% від грошової оцінки цих земельних ділянок". У задоволенні решти позовних вимог  відмовлено.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій обґрунтовані тим, що спірне рішення було прийняте з недотриманням процедури, встановленої частиною дванадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", що свідчить про те, що Криворізька міська рада діяла поза межами наданих повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення. Крім того, Криворізькою міською радою не було враховано вимоги Закону України "Про Антимонопольний комітет України" при прийнятті оскарженого рішення. 
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Криворізька міська рада звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просила їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. Криворізька міська рада зазначила, що оскаржуване рішення було прийнято на виконання Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 році", при цьому до прийнятих рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів, які прийняті на виконання цього Закону, не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3,  пунктів 12.4, 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Оскаржуваним рішенням забезпечено збільшення надходжень до місцевого бюджету у 2017 році, у зв`язку з чим є всі підстави вважати, що оскаржуване рішення прийняте саме на виконання Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 році", і відсутність в його змісті посилань на даний Закон цього не спростовує. Крім того, при прийнятті оскаржуваного рішення підстав для застосування приписів Закону України "Про Антимонопольний комітет України" не було, оскільки охоплені у ньому питання не підпадають ні під ознаки конкуренції, ні під ознаки дискримінації.
Верховний Суд ухвалою від 26.01.2018 відкрив касаційне провадження за скаргою Криворізької міської ради на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.10.2017 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2017 у справі № 804/5884/17.
Позивач у відзиві на касаційну скаргу вказав на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій. Зазначив, що оскаржуване рішення Криворізької міської ради належить до регуляторних актів у розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Просив залишити без задоволення касаційну скаргу Криворізької міської ради.
Державна регуляторна служба України також подала відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на законність та обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій, просила залишити  без задоволення касаційну скаргу Криворізької міської ради, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Суди попередніх інстанцій встановили, що Публічне акціонерне товариство "АрселорМіттал Кривий Ріг" є орендарем земельної ділянки промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення з метою розміщення металургійного виробництва відповідно до договорів оренди землі № 3039 від 01.07.2011, № 3042 від 01.07.2011, № 3041 від 01.07.2011, № 2017169 від 25.04.2017.
Криворізькою міською радою прийнято рішення від 24.06.2015 № 3727 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати та пільг зі сплати за землю на території міста Кривого Рогу", зокрема, у пункті 4 якого визначено розмір орендної плати за користування земельними ділянками на рівні 3% від нормативної грошової оцінки цих ділянок, за винятком земельних ділянок, зазначених у пункті 5 рішення (за користування земельними ділянками комунальної власності для будівництва жилого будинку та господарських споруд, наданих учасникам антитерористичної операції або члену (членам) родини загиблого в антитерористичній операції, визначається в розмірі 1 гривні на рік на весь період будівництва).
Рішенням Криворізької міської ради від 29.03.2017 № 1522 "Про внесення змін до рішення міської ради від 24.06.2015 № 3727 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати та пільг зі сплати за землю на території міста Кривого Рогу на 2017 рік", яким внесено зміни до пункту 5 рішення, а саме: розмір орендної плати за користування земельними ділянками комунальної власності складає 0,9 % від нормативної грошової оцінки земель міста, затвердженої рішенням міської ради від 24.06.2015 № 3728 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати та пільг зі сплати за землю на території міста Кривого Рогу", за винятком земельних ділянок, наданих:
5.1 гаражним (гаражно-будівельним) кооперативам, що здійснюють свою діяльність без отримання прибутку, де він становить 0,009 % від нормативної грошової оцінки цих земельних ділянок;
5.2 громадянам для ведення садівництва, будівництва та обслуговування житлового будинку й господарських споруд, індивідуальних гаражів, у разі, якщо ці громадяни не скористалися правом безоплатної приватизації земельних ділянок за вказаним призначенням, де він становить 0,009 % від нормативної грошової оцінки цих земельних ділянок.
Криворізькою міською радою прийнято рішення від 26.04.2017 № 1620 "Про внесення змін до рішення міської ради від 24.06.2015 № 3727 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати та пільг зі сплати за землю на території міста Кривого Рогу на 2017 рік", яким внесено зміни до рішення міської ради від 24.06.2015 №3727 та пункт 5 доповнено підпунктами 5.3-5.5, а саме: "5.3 суб`єктам господарювання для розміщення комплексу об`єктів і споруд (у тому числі адміністративно-побутового, енергетичного, транспортного забезпечення й складського господарства) металургійної галузі, де він становить 1,91% від грошової оцінки цих земельних ділянок".
Таким чином, зокрема Публічному акціонерному товариству "АрселорМіттал Кривий Ріг" внаслідок прийняття рішення від 26.04.2017 № 1620 збільшено ставку орендної плати з 0,9 до 1,91 відсотка від грошової оцінки цих земельних ділянок.
Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з наступного.
Відповідно до положень статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За правилами статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Згідно з пунктом 24 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України.
Відповідно до пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України сільські, селищні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів.
Статтею 10 Податкового кодексу України визначено перелік місцевих податків і зборів. Зокрема, до місцевих податків належить плата за землю.
Підпункт 14.1.147 пункту 14.1 статті 14 Податкового кодексу України встановлює, що плата за землю -    обов`язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності.
Пунктом 4 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 році" установлено, що в 2017 році до прийнятих рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів, які прийняті на виконання цього Закону, не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Пунктом 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні" установлено, що у 2017 році в частині плати за землю вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"    не поширюються на рішення органів місцевого самоврядування, які прийняті на виконання цього Закону.
Підпункт 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України визначає, що податкове законодавство України ґрунтується, крім інших, на принципі стабільності. Стабільність означає, що зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року.
Пункт 4.5 статті 4 Податкового кодексу України забороняє при встановленні або розширенні існуючих податкових пільг застосовувати їх раніше, ніж з наступного бюджетного року.
Згідно з підпунктом 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України орган місцевого самоврядування зобов`язаний офіційно оприлюднювати рішення про встановлення місцевих податків та зборів до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період) та зазначає, що в іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
Підпункт 12.4.3 пункту 12.4 статті 12 Податкового кодексу України унормовує повноваження місцевих рад та встановлює, що до початку наступного бюджетного періоду прийняття рішення про встановлення місцевих податків та зборів, зміну розміру їх ставок, об`єкта оподаткування, порядку справляння чи надання податкових пільг, яке тягне за собою зміну податкових зобов`язань платників податків, набирає чинності з початку бюджетного періоду.
Відповідно до пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, який набирає чинності з урахуванням строків, передбачених підпунктом 12.3.4 цієї статті.
З огляду на викладене вище правове регулювання, колегія суддів доходить висновку, що рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, яке приймається на підставі, за правилами й на виконання відповідних приписів Податкового кодексу України і оприлюднюється у встановленому цим Кодексом порядку. Вказані рішення не належать до регуляторних актів у розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", у зв`язку з чим цей Закон не поширює свою дію на такі рішення загалом та, зокрема, у 2017, 2018 роках.
Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною в постанові Верховного Суду від 10.12.2021 у справі №0940/2301/18.
Отже, наведені норми законодавства свідчать про неправильність висновків судів попередніх інстанцій, що рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів є регуляторним актом і на таке рішення поширюються положення Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Крім того, колегія суддів зазначає, що відсутність посилань в оскаржуваному рішенні на приписи Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні" та Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 році"  не свідчить про неврахування Криворізькою міською радою положень зазначеного законодавства, чинного на момент ухвалення вказаного рішення.
Водночас, суд касаційної інстанції не погоджується з доводами Криворізької міської ради щодо правомірності оскаржуваного рішення в частині процедури його прийняття.
Так, відповідно до пункту 8 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.
Згідно із частиною десятою статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Частиною першою статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Згідно із частиною одинадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Відповідно до частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно - правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Згідно із частиною першою статті 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" доступ до інформації забезпечується шляхом: систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.
Під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій представником Криворізької міської ради було подано роздруківку із сайту Криворізької міської ради про розміщення 28.04.2017 інформації щодо прийнятого рішення від 26.04.2017 № 1620. 
Водночас, матеріали справи не містять доказів доведення до відома населення у визначені законодавством строки рішення про скликання сесії ради та опублікування до проведення пленарного засідання проекту спірного нормативно - правового акта в засобах масової інформації або в інший можливий спосіб, що позбавило позивача права на участь в процесі прийняття оскаржуваного рішення Криворізької міської ради, надання зауважень і заперечень.
Отже, Криворізькою міською радою не доведено дотримання нею законодавчо визначеної процедури прийняття спірного нормативно-правового акта.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З огляду на викладене, колегія суддів доходить висновку, що під час судового розгляду справи Криворізькою міською радою не доведено правомірність спірного рішення Криворізької міської ради від 26.04.2017 № 1620 "Про внесення змін до рішення міської ради від 24.06.2017 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати та пільг зі сплати за землю на території міста Кривого Рогу" в частині внесення змін до рішення Криворізької міської ради від 24.06.2015 № 3727 "Про встановлення ставок земельного податку, розміру орендної плати та пільг зі сплати за землю на території міста Кривого Рогу".
За змістом   статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Як вище зазначено, у межах розгляду даної справи має місце неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, що є підставою для зміни мотивувальної частини судових рішень відповідно до частини четвертої   статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України.
В частині відмови в задоволенні позову рішення судів попередніх інстанцій не оскаржуються, у зв`язку з чим відсутні підстави для надання правової оцінки судом касаційної інстанції висновкам судів в цій частині.
Керуючись статтями   341,   345,   349,   351,   355,   356,   359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Криворізької міської ради задовольнити частково.
Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.10.2017 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2017 змінити в мотивувальній частині, а в іншій - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                             І. А. Гончарова
Судді                                                                                 І. Я. Олендер
                                                                                          Т. А. Чумаченко