ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.005872
провадження № К/9901/20150/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Львівського регіонального центру з гідрометеорології до Яворівської міської ради Львівської області про визнання протиправними і скасування рішень, за касаційною скаргою Львівського регіонального центру з гідрометеорології на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Гавдика З.В. від 25 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Курильця А.Р.                 Кушнерика М.П., Мікули О.І. від 03 червня 2020 року, 

УСТАНОВИВ:

Вступ 

Позивач звернувся до суду з позовом у якому просив скасувати рішення органу місцевого самоврядування, якими затверджено проект землеустрою та змінено цільове призначення земельних ділянок. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилався на те, що зазначені земельні ділянки відносяться до охоронюваної зони. Суди попередніх інстанцій відмовили у задоволенні позовних вимог, з тих мотивів, що межі охоронних зон не було перенесено в натуру (на місцевість), як того вимагає Порядок № 2262, а тому рішення, яким встановлено охоронювану зону позивачем не реалізовано.

З огляду на позицію судів попередніх інстанцій та доводи позивача, викладені у касаційній скарзі, Суду, в межах розгляду цієї справи, слід відповісти на такі питання: 1) чи зобов`язаний землекористувач (власник земельної ділянки) переносити в натуру (на місцевість) межі охоронних зон, які були встановлені до набрання чинності Порядком № 2262? 2) чи змінюється правовий статус встановленої уповноваженим органом охоронюваної зони до набрання чинності Порядком № 2262, без перенесення меж охоронюваної зони в натурі (на місцевість)?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Львівський регіональний центр з гідрометеорології звернувся до суду з позовом до Яворівської міської ради Львівської області про визнання протиправними і скасування рішень, у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Яворівської міської ради Львівської області від                   22 серпня 2019 року № 367 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї на земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій»;
- визнати незаконним та скасувати рішення Яворівської міської ради Львівської області від                  22 серпня 2019 року № 368 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї на земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій»;
- визнати незаконним та скасувати рішення Яворівської міської ради Львівської області від                   22 серпня 2019 року 369 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї на земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року, у задоволенні позовних вимог Львівському регіональному центру з гідрометеорології було відмовлено. 

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Виконавчим комітетом Яворівської районної ради народних депутатів 16 серпня 1984 року прийнято рішення «Про встановлення охоронної зони Яворівської метеорологічної станції», яким встановлено охоронну зону навколо метеорологічної станції радіусом 200 м. 

4. Сторонами не надано суду доказів реалізації вказаного рішення згідно норм Порядку встановлення охоронних зон навколо об`єктів, призначених для гідрометеорологічних спостережень та інших видів гідрометеорологічної діяльності, та режим їх використання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 року № 2262.

5. Також позивачем не надано суду доказів про належність Яворівської метеорологічної станції до реперних кліматичних станцій.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Львівський регіональний центр з гідрометеорології звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року, та ухвалити нове рішення, яким  задовольнити позовні вимоги.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій установлено, що 16 серпня 1984 року Виконавчим комітетом Яворівської районної ради народних депутатів прийнято рішення № 244 «Про встановлення охоронної зони Яворівської метеорологічної станції», яким встановлено  охоронну зону навколо метеорологічної станції радіусом 200 м; забудову території, яка входить в охоронну зону, проводити у відповідності з генеральним планом забудови міста за погодженням з Яворівською метеорологічною станцією.

8. 22 серпня 2019 року Яворівською міською радою Львівської області прийнято рішення № 367 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї на земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій», яким затверджено  проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї на земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, площею 0,4019 га, що знаходиться за адресою: Львівська область, м. Яворів, вулиця Січових Стрільців , кадастровий номер 4625810100:04:003:1142; 
Змінено цільове призначення земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, площею 0,4019 га, що знаходиться за адресою: Львівська область, м. Яворів, вулиця Січових Стрільців , кадастровий номер 4625810100:04:003:1142.

9. 22 серпня 2019 року Яворівською міською радою Львівської області прийнято рішення № 368 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї на земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій», яким затверджено  проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї на земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, площею 0,1821 га, що знаходиться за адресою: Львівська область, м. Яворів, вулиця Січових Стрільців , кадастровий номер 4625810100:04:003:1145;
Змінено цільове призначення земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, площею 0,1821 га, що знаходиться за адресою: Львівська область, м. Яворів, вул. Січових Стрільців , кадастровий номер 4625810100:04:003:1145.

10. 22 серпня 2019 року Яворівською міською радою Львівської області прийнято рішення № 369 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї на земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій», яким затверджено  проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї на земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, площею 0,174 га, що знаходиться за адресою: Львівська область, м. Яворів, вулиця Січових Стрільців , кадастровий номер 4625810100:04:003:1144;
змінено цільове призначення земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, площею 0,174 га, що знаходиться за адресою: Львівська область, м. Яворів, вулиця Січових Стрільців , кадастровий номер 4625810100:04:003:1144.

11. Вважаючи рішення Яворівської міської ради Львівської області від 22 серпня 2019 року                     №№ 367, 368, 369 незаконними, Львівський регіональний центр з гідрометеорології звернувся до суду з позовом

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що в оскаржуваних судових рішеннях судами неправильно застосовано положення статті 58 Конституції України, згідно якої закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи

13. Скаржник стверджує, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі, суперечить правовій позиції, яка була сформована Верховним Судом у схожих правовідносинах,  а саме: у постановах від 19 червня 2018 року у справі № 820/5348/17 та від 27 травня 2020 року у справі              № 523/6070/19 щодо зворотної дії в часі нормативно-правового акта.

14. Яворівською міською радою Львівської області подано відзив на касаційну скаргу Львівського регіонального центру з гідрометеорології на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від                         03 червня 2020 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін. 

15. У відзиві на касаційну скаргу, відповідач зазначає що будь-яких доказів на підтвердження включення Яворівської гідрометеорологічної станції до реперної мережі позивачем не було надано. Доказів реалізації рішення Виконавчого комітету Яворівської районної ради народних депутатів від 16 серпня 1984 року № 244 не надано.

16. Відповідач також вказує на те, що ані статтею 13 Закону України «Про метеорологічну діяльність», ані рішення Виконавчого комітету Яворівської районної ради від 16 серпня 1984 року           № 244 не містить зобов`язань для Яворівської міської ради Львівської області стосовно погодження будь-якої документації з Яворівською метеорологічною станцією.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

17. Відповідно до статті 112 Земельного кодексу України охоронні зони створюються: 
а) навколо особливо цінних природних об`єктів, об`єктів культурної спадщини, гідрометеорологічних станцій тощо з метою охорони і захисту їх від несприятливих антропогенних впливів; 
б) уздовж ліній зв`язку, електропередачі, земель транспорту, навколо промислових об`єктів для забезпечення нормальних умов їх експлуатації, запобігання ушкодження, а також зменшення їх негативного впливу на людей та довкілля, суміжні землі та інші природні об`єкти. 
Правовий режим земель охоронних зон визначається законодавством України. 

18. Правові, економічні, соціальні та організаційні засади провадження гідрометеорологічної діяльності в Україні, правовий статус національної гідрометеорологічної служби та її працівників врегульовано Законом України «Про гідрометеорологічну діяльність».

19. Статтею 1 Закону України «Про гідрометеорологічну діяльність» встановлено, що гідрометеорологічна діяльність - діяльність національної гідрометеорологічної служби, інших юридичних осіб незалежно від форм власності та фізичних осіб, спрямована на здійснення спостережень за гідрометеорологічними умовами, геофізичними процесами в атмосфері, аналізу й узагальнення отриманих даних, активних впливів на гідрометеорологічні процеси, забезпечення гідрометеорологічною інформацією, прогнозами і попередженнями про небезпечні та стихійні гідрометеорологічні явища органів державної влади, органів місцевого самоврядування, населення, а також гідрометеорологічне обслуговування заінтересованих юридичних та фізичних осіб.

20. Відповідно до статті 13 Закону України «Про гідрометеорологічну діяльність» з метою відвернення негативного впливу господарської та іншої діяльності на процес проведення гідрометеорологічних, геліогеофізичних спостережень та базових спостережень за забрудненням навколишнього природного середовища, що провадяться гідрометеорологічними станціями і постами, та збереження їх репрезентативності навколо цих об`єктів встановлюються охоронні зони. 
В охоронних зонах забороняється розміщення та експлуатація об`єктів, що можуть негативно впливати на якість спостережень, створювати небезпеку для працівників, які їх проводять, перешкоджати нормальному функціонуванню гідрометеорологічних станцій та постів. 
Порядок встановлення охоронних зон навколо об`єктів, призначених для гідрометеорологічних спостережень та інших видів гідрометеорологічної діяльності, режим їх використання встановлюються Кабінетом Міністрів України. 

21. На виконання вимог статті 13 Закону України «Про гідрометеорологічну діяльність» Кабінет Міністрів України, постановою від  11 грудня 1999 року № 2262 затвердив Порядок встановлення охоронних зон навколо об`єктів, призначених для гідрометеорологічних спостережень та інших видів гідрометеорологічної діяльності, та режиму їх використання (далі - Порядок № 2262).

22. Пунктом 2 Порядку № 2262 передбачено, що охоронні зони - це земельні ділянки, ділянки водного об`єкта з особливим режимом їх використання, обмежені замкнутою лінією навколо об`єктів, призначених для гідрометеорологічних спостережень та інших видів гідрометеорологічної діяльності, до яких належать окремі гідрометеорологічні об`єкти, об`єкти базових спостережень за забрудненням навколишнього природного середовища, метеорологічні, гідрологічні, морські, аерологічні, авіаметеорологічні, спеціалізовані та інші гідрометеорологічні станції, пости та пункти спостережень (далі - об`єкти). 

23. Згідно із пунктом 4 Порядку № 2262 рішення про встановлення охоронних зон приймає відповідний орган місцевого самоврядування на підставі клопотання ДСНС або її підприємства, установи чи організації відповідно до законодавства. 
Клопотання має містити відомості про місцезнаходження об`єкта, площу, яку він займає, площу охоронної зони, що встановлюється навколо нього, характер його діяльності, власників (користувачів) суміжних земельних (водних) ділянок. До клопотання додаються викопіювання з кадастрових планів зазначених власників землі та землекористувачів. 

24. Відповідно до пункту 5 Порядку № 2262 на підставі рішення органу місцевого самоврядування про встановлення охоронної зони межі охоронних зон переносяться в натуру (на місцевість) землевпорядними організаціями разом з підприємствами, установами та організаціями ДСНС з установленням спеціальних знаків, про що складається відповідний акт. 
Акт складається у чотирьох примірниках і підписується користувачем (власником) земельної ділянки або ділянки водного об`єкта, представником підприємства, установи чи організації ДСНС, представником територіального органу Держгеокадастру і виконавцем робіт. Один примірник акта з копією матеріалів про перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронної зони передається відповідному територіальному органу Держгеокадастру для внесення відповідних даних до земельно-кадастрової документації. 

25. Згідно приписів пункту 6 Порядку № 2262 в охоронних зонах об`єктів, віднесених ДСНС до реперної мережі (станції, пости, пункти спостережень, призначені для отримання неперервних, однорідних, репрезентативних даних, необхідних для встановлення багаторічних тенденцій змін клімату, гідрологічного режиму, забруднення навколишнього природного середовища), забороняється: 
будівництво та розміщення будь-яких споруд та інших об`єктів; 
розміщення стоянок автомобільного і водного транспорту, тракторів, комбайнів, інших машин і механізмів; 
спорудження зрошувальних і осушувальних систем; 
виконання гірничих, будівельних, монтажних, вибухових робіт та планування грунту; 
видобування корисних копалин, у тому числі будівельних матеріалів; 
висаджування дерев і чагарників; 
влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, вигребів, полігонів і накопичувачів побутових і промислових відходів, кладовищ, скотомогильників; 
кидання якорів, проходження з відданими якорями, ланцюгами, лотами, волокушами і тралами, проведення днопоглиблювальних і землечерпальних робіт;
виділення рибогосподарських ділянок, вилов риби. 

26. Пунктом 7 Порядку № 2262 передбачено, що в охоронних зонах  об`єктів, не віднесених до реперної мережі, за письмовою згодою відповідного підприємства, установи чи організації ДСНС може провадитися діяльність, яка негативно не впливає на якість спостережень і не перешкоджає нормальному функціонуванню зазначених об`єктів. 

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

27. З метою відвернення негативного впливу господарської та іншої діяльності на процес проведення гідрометеорологічних спостережень, що провадиться гідрометеорологічними станціями і постами, навколо цих об`єктів встановлюються охоронні зони в яких забороняється розміщення та експлуатація об`єктів, що можуть негативно впливати на якість спостережень та перешкоджати нормальному функціонуванню гідрометеорологічних станцій та постів. 

28. Рішення про встановлення охоронних зон приймає відповідний орган місцевого самоврядування.

29. В охоронних зонах об`єктів забороняється, зокрема, будівництво та розміщення будь-яких споруд та інших об`єктів

30. Як установлено судами попередніх інстанцій, рішенням Виконавчого комітету Яворівської районної ради народних депутатів від 16 серпня 1984 року № 244 «Про встановлення охоронної зони Яворівської метеорологічної станції» встановлено охоронну зону навколо метеорологічної станції радіусом 200 м; забудову території, яка входить в охоронну зону проводити у відповідності з генеральним планом забудови міста за погодженням з Яворівською метеорологічною станцією.

31. Абзацом 2 частини четвертої статті 111 Земельного кодексу України передбачено, що обмеження у використанні земель, безпосередньо встановлені законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, є чинними з моменту набрання чинності нормативно-правовими актами, якими вони були встановлені.

32. Рішення Виконавчого комітету Яворівської районної ради народних депутатів від 16 серпня 1984 року № 244 «Про встановлення охоронної зони Яворівської метеорологічної станції» було прийнято на виконання вимог Постанови Ради Міністрів СРСР від 06 січня 1983 року № 19 «Про посилення заходів по забезпеченню збереження гідрометеорологічних станцій, що здійснюють спостереження та контроль за станом природного середовища».

33. Поняття «встановлення охоронних зон» та «перенесення меж охоронних зон в натурі (на місцевості» не є тотожними, оскільки в натурі (на місцевості) переносяться межі встановленої рішенням органу місцевого самоврядування охоронної зони.

34. Відсутність акта перенесення меж охоронюваної зони в натурі (на місцевість) не змінює правового статусу встановленої рішенням Виконавчого комітету Яворівської районної ради народних депутатів від 16 серпня 1984 року № 244 охоронюваної зони, оскільки  охоронювана зона встановлюється не актом переносу меж, а рішенням уповноваженого органу.

35. Позивач не позбавлений права перенести в натурі (на місцевість) встановлену у 1984 році охоронювану зону Яворівської метеорологічної станції.

36. Оцінюючи мотиви судів попередніх інстаній щодо ненадання позивачем доказів про належність Яворівської метеорологічної станції до реперних кліматичних станцій, колегія суддів зазначає наступне.

37. Оскільки рішенням Виконавчого комітету Яворівської районної ради народних депутатів від 16 серпня 1984 року № 244 навколо Яворівської метеорологічної станції встановлено  охороyну зону радіусом 200 м, в силу приписів пункту 7 Порядку № 2262 для здійснення діяльнjcns, за умови, що діяльність негативно не впливає на якість спостережень і не перешкоджає нормальному функціонуванню станції, вимагається  письмова згода відповідного підприємства, установи чи організації ДСНС. 

38. Доказів отримання відповідачем від відповідного підприємства, установи чи організації ДСНС згоди на здійснення діяльності в охоронюваній зоні  Яворівської метеорологічної станції не надано.

39. Зважаючи на те, що оскаржуваними рішеннями відповідача змінено цільове призначення земельних ділянок, віднесених до охоронюваної зони встановленої рішенням Виконавчого комітету Яворівської районної ради народних депутатів від 16 серпня 1984 року № 244, з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій та те, що в охоронних зонах забороняється розміщення будь-яких споруд та інших об`єктів, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані рішення відповідача є незаконними та підлягають скасуванню.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

40. Відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

41. Колегія суддів приходить до висновку про те, у зв`язку із порушенням судами попередніх інстанцій норм матеріального права постанова Дзержинського районного суду м. Харкова від                13 квітня 2017 року та ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року підлягають скасуванню із ухваленням нового рішення про задоволення позову.

42. Під час розгляду справи позивачем сплачено судовий збір: 5763,00 грн за подання позовної заяви (платіжне доручення від 05 листопада 2019 року № 523), 8644,00 грн за подання апеляційної скарги (платіжне доручення від 13 квітня 2020 року № 144) та 11526,00 грн за подання касаційної скарги (платіжне доручення від 07 вересня 2020 року № 353). 

Керуючись статтями 139, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Львівського регіонального центру з гідрометеорології задовольнити. 

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позовні вимоги Львівського регіонального центру з гідрометеорології задовольнити.

Визнати незаконним та скасувати рішення Яворівської міської ради Львівської області від 22 серпня 2019 року № 367 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї на земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій».

Визнати незаконним та скасувати рішення Яворівської міської ради Львівської області від 22 серпня 2019 року № 368 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї па земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій».

Визнати незаконним та скасувати рішення Яворівської міської ради Львівської області від                       22 серпня 2019 року 369 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою продажу прав на неї на земельних торгах (аукціоні) та з метою зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій».

Присудити на користь Львівського регіонального центру з гідрометеорології 25933,00 (двадцять п`ять тисяч дев`ятсот тридцять три) грн 00 коп судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Яворівської міської ради Львівської області.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  не оскаржується.  

Суддя-доповідач          Н.В. Коваленко
       
Судді                                                                                                                 О.П. Стародуб 

                                                                                                                                       В.М. Шарапа