РІШЕННЯ
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2022 року 
Київ
справа №800/162/16
адміністративне провадження № П/9901/403/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Гімона М.М.,
суддів: Бившевої Л.І.,  Олендера І.Я.,  Юрченко В.П.,  Шишова О.О., 
за участю секретаря судового засідання: Лупінос Я. В.,
учасники судового процесу:
представник позивача - Кучерук Н. С.
представник відповідача - Мовіле О. С. 
представник третьої особи (СБУ) - Осипов Д. О.
представник третьої особи (КМУ) - Шокун О. В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу № 800/162/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "М.С.Л." до Президента України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_1 , за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України, Служби Безпеки України про визнання незаконним та нечинним указу в частині,
ВСТАНОВИВ:
11 березня 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «М.С.Л.» (далі - ТОВ «М.С.Л.», позивач) (адреса: 01004, м. Київ, вул. Шовковична, 50а, код ЄДРПОУ 30109292) звернулося до суду з позовом до Президента України (далі - відповідач) (адреса: 01220, м. Київ, вул. Банкова, 11), в якому просило: визнати незаконним та нечинним з моменту прийняття Указ Президента України від 16 вересня 2015 року №549/2015 (далі - Указ №549/2015) «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 вересня 2015 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію рядка 98 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 вересня 2015 року (далі - рішення РНБО), яким до ТОВ «М.С.Л.» застосовано персональні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) (т. 1 а. с. 3-11).
На обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що не вчиняв жодних дій, які б створювали реальні або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, інакше, це потягло б відкриття кримінальних проваджень. Однак, ані вироків, ані кримінальних проваджень відносно позивача не існує. Єдиною іноземною особою, під контролем якої перебуває позивач, є громадянин Кіпру (кінцевий бенефіціар власник (контролер) ОСОБА_1 ), до якого персональні санкції оскарженим Указом №549/2015 не застосовано. Тобто, його дії не були підставою для застосування санкцій до позивача. Крім того, на переконання позивача, рішення про застосування до нього санкцій не ґрунтується на встановлених Законом України від 14 серпня 2014 року №1644-VIІ «Про санкції» (далі - Закон №1644-VIІ) підставах, прийняте поза законодавчою процедурою, а в його основі - свавільне застосування закону, що суперечить рішенням Конституційного Суду України (далі - КСУ) та Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Прийняте рішення суперечить статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та не містить умов для застосування санкцій. Позивач переконаний, що застосування санкцій саме до нього законом не передбачено, не обумовлено інтересами суспільства, не є співмірними вчиненому порушенню, яке при цьому позивач не допускав.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14 березня 2016 року відкрив провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «М.С.Л.» до Президента України, треті особи - РНБО, ОСОБА_1 , про визнання незаконним та нечинним указу в частині (т. 1 а. с. 1).
Ухвалою від 24 березня 2016 року закінчено підготовче провадження у справі та призначено її до розгляду у судовому засіданні на 14 квітня 2016 року (т. 1 а.с.82).
13 квітня 2016 року від Президента України надійшли заперечення проти адміністративного позову (т. 1 а. с. 89-91). Відповідач зазначає, що РНБО розглянуло і підтримало пропозиції Служби безпеки України (далі - СБУ). У подальшому, після надходження в установленому порядку на ім`я Глави держави відповідних матеріалів (Рішення з додатками, проекту Указу та пояснювальної записки до нього), Президент України в межах реалізації приписів законодавства видав Указ № 549/2015, яким увів в дію рішення РНБО. Відповідач вважає, що Указ №549/2015 видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, а тому просить у задоволенні позову відмовити повністю.
До заперечень додано копії: Указу №549/2015 (т. 1 а. с. 93), Рішення РНБО від 2 вересня 2021 року (т. 1 а. с. 94), проєктів зазначених актів (т. 1 а. с. 96, 100, 101-102), пояснювальної записки до проєкту Указу №549/2015, відповідно до якої реалізація заходів, передбачених рішенням РНБО, надасть змогу забезпечити реагування на наявні потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод (т. 1 а. с. 98-99). 
Ухвалою від 14 квітня 2016 року Вищий адміністративний суд постановив продовжити строк розгляду справи на один місяць (т. 1 а. с. 108).
28 квітня 2016 року ТОВ «М.С.Л.» на виконання вимог протокольної ухвали суду надало копію Статуту ТОВ «М.С.Л.». 
12 травня 2016 року від ТОВ «М.С.Л.» надійшли письмові пояснення у справі (т. 1 а. с. 136-138). Позивач заперечує проти доводів відповідача, викладених у запереченнях на позов, зазначає, що наявність у Президента України повноважень на введення в дію рішення РНБО не може бути достатньою підставою для визнання Указу № 549/2015 правомірним, оскільки будь-який акт суб`єкта владних повноважень, окрім іншого, повинен бути обґрунтованим, тобто, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). При цьому, Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) обов`язок доказування правомірності прийнятого рішення покладає саме на суб`єкта владних повноважень, який таке рішення прийняв. Ввівши в дію рішення РНБО, відповідач заблокував діяльність позивача, що призвело до порушення його законних прав та інтересів, у тому числі гарантованого Конвенцією та статтею 41 Конституції України права власності.
У судовому засіданні 12 травня 2016 року суд оголосив перерву до 26 травня 2016 року для надання суду документів представником відповідача (т. 1 а. с. 142-145).
25 травня 2016 року від СБУ надійшла заява про вступ у справу в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача (т. 1 а. с. 147-148). СБУ зазначає, що оскільки рішення РНБО прийнято за пропозицією саме СБУ щодо застосування санкції до ТОВ «М.С.Л», предмет розгляду цієї справи безпосередньо стосується визначеної законом компетенції СБУ, а відтак, рішення суду у цій справі може вплинути на її права та обов`язки.
26 травня 2016 року від ТОВ «М.С.Л.» надійшли копії листів Головного управління СБУ у м. Києві та Київській області від 16 травня 2016 року №51/12-5874 та від 24 травня 2016 року №51/0222-1, згідно з якими Слідчим відділом Головного управління СБУ у м. Києві та Київській області здійснюється досудове розслідування кримінального провадження №22015101110000228, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за фактом фінансування тероризму невстановленими посадовими особами ТОВ «М.С.Л.», тобто за ознаками злочину, передбаченого частиною першою статті 258-5 КК України, у зв`язку з чим Слідче управління просило надати відповідні відомості із наданням копій усіх наявних підтверджуючих документів, а також забезпечити явку зазначених у листах осіб для їх допиту як свідків (т. 1 а. с. 151-153).
Ухвалою від 26 травня 2016 року, занесеною до журналу судового засідання, Вищий адміністративний суд України задовольнив клопотання СБУ і залучив її до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача (т. 1 а.с. 160-161).
02 червня 2016 року від представника ТОВ «М.С.Л.» Кучерук Н. С. надійшли письмові пояснення у справі (т. 1 а. с. 166-170). Позивач повторно наполягає, що застосування санкцій не відповідає визначеній законом та практикою ЄСПЛ меті застосування обмежувальних заходів, як і не відповідає інтересам суспільства. Блокування коштів позивача призводить до втрат десятків мільйонів гривень податкових надходжень до Державного бюджету України та значних сум військового збору в Україні. Зазначає, що жодних порушень ТОВ «М.С.Л.» та його бенефіціаром вчинено не було. До застосування санкцій до позивача СБУ будь-яких перевірок діяльності ТОВ «М.С.Л.» не здійснювала, жодні документи від позивача не витребовувала. Запити про негайне витребування документів почали надходити від СБУ лише після початку розгляду цієї справи судом. Крім того, на жоден з направлених позивачем запитів щодо інформації, на підставі якої було прийняте рішення про внесення позивача до переліку осіб, до яких застосовуються персональні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), відповіді не отримано. На підтвердження цих доводів до пояснень долучені копії відповідних запитів. Аналогічно попереднім поясненням, позивач зазначає, що єдиною іноземною особою, під контролем якої перебуває позивач, є громадянин Кіпру - ОСОБА_1 .
У вересні 2016 року позивач подав додаткові пояснення (т. 2 а. с. 72), у яких повідомив, що листом від 07 вересня 2016 року №634 звернувся до СБУ із заявою щодо розгляду питання про ініціювання перед РНБО питання про скасування застосованих санкцій, у відповідь на яку СБУ повідомила (лист від 08 вересня 2016 року №8/1/2-13318), що направила відповідний лист на адресу РНБО з пропозицією розглянути питання щодо скасування вказаної санкції. Отже, на переконання позивача, ініціювавши перед РНБО питання про скасування санкції до ТОВ «М.С.Л.», СБУ тим самим підтвердила відсутність підстав для застосування їх до позивача. На підтвердження своїх доводів надало копію відповіді СБУ (т. 2 а. с. 77).
У додаткових поясненнях, поданих 25 жовтня 2016 року позивач повідомив, що дію санкцій було продовжено Указом Президента України від 17 жовтня 2016 року №467/2016 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 16 вересня 2016 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (т. 2 а. с. 84-87).
22 травня 2017 року СБУ надіслало заперечення на адміністративний позов (т. 2 а. с. 200-207). СБУ наводить обставини, які нею були встановлені, а також зазначає, які були отримані матеріали від інших державних установ. На переконання СБУ, існувала потреба невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози, з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави, у зв`язку з чим вважає, що Указ №549/2015 відповідає вимогам законодавства. Крім того, за позицією СБУ, оскарження TOB «М.С.Л.» рішення про застосування санкцій може здійснюватися лише з підстав невідповідності процедури його прийняття вимогам законодавства. Водночас при застосуванні санкцій до ТОВ «М.С.Л.» суб`єкти владних повноважень: діяли на виконання Закону №1644-VIІ, за умов та обставин, визначених ним; приймали рішення, вчиняли дії відповідно до встановлених законом повноважень; додержувались встановленої законом процедури і форми прийняття рішення та вчинення дій. Прийняттю рішення про застосування санкцій до ТОВ «М.С.Л.» передувала оцінка обставин, передбачених Законом №1644-VIІ, а також інших обставин, що мали значення у конкретній ситуації та знаходяться у площині державного управління у сфері національної безпеки, оборони, економіки тощо. Рішення суб`єкта владних повноважень відображало суть ситуації у відповідних сферах державного управління та було націлено, крім іншого, на попередження загроз, прямий або опосередкований вплив на фактори запобігання їх виникненню, а також локалізацію та усунення існуючих загроз.
Ухвалою від 26 травня 2017 року Вищий адміністративний суд України вирішив звернутися до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності Закону №1644-VIІ, у зв`язку з чим провадження у справі зупинив.
ТОВ «М.С.Л.» 8 червня 2017 року звернулося до Верховного Суду України із заявою про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 26 травня 2017 року (т. 2 а.с.225-231).
Верховний Суд України ухвалою від 21 червня 2017 року відкрив провадження у справі за заявою про перегляд вказаної ухвали Вищого адміністративного суду України.
У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 1 пункту 1 та підпункту пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України заяву, разом з матеріалами справи 12 січня 2018 року передано до Верховного Суду.
Верховний Суд постановою від 21 липня 2019 року у задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «М.С.Л.» про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 26 травня 2017 року відмовив, справу направив для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (т. 3 а. с. 23-26).
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи від 31 липня 2019 року визначено новий склад суду для розгляду цієї справи: Білоус О.В., Васильєва І.А., Юрченко В.П., Гімон М.М., Желтобрюх І.Л.
Ухвалою від 02 серпня 2019 року Верховний Суд у складі зазначеної колегії суддів поновив провадження у справі і призначив справу до розгляду у судове засідання (т. 3 а. с. 29-31).
19 серпня 2019 року ТОВ «М.С.Л.» подало заяву про зміну предмета позову: просило визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття Указ Президента України від 16 вересня 2015 року №549/2015 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 вересня 2015 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію рядка 98 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 вересня 2015 року, яким до ТОВ «М.С.Л.» застосовано персональні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції).
Цього ж дня позивач подав письмові пояснення у справі, у яких повідомив, що у задоволенні його позовних вимог у справі № 826/15591/17 про скасування податкових повідомлень-рішень було відмовлено (т. 3 а. с. 64-66).
04 серпня 2021 року від Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) надійшли пояснення на адміністративний позов (т. 3 а.с.245-248). КМУ зазначає, що ініціатором застосування санкцій до позивача було СБУ. Вважає, що оскаржуваний Указ №549/2015 видано відповідно до вимог чинного законодавства та в межах повноважень, а тому просить у задоволенні позовних вимог відмовити.
Ухвалою від 15 листопада 2021 року, постановленою у судовому засіданні, задоволено заяви суддів Білоуса О.В. та Желтобрюх І.Л. про самовідвід, та відведено їх від розгляду цієї справи (т.4 а.с.97-99).
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 листопада 2021 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: Гімон М. М. (головуючий суддя, суддя-доповідач), Бившева Л. І., Олендер І. Я., Юрченко В. П., Шишов О. О. (т. 4 а. с. 101)
Ухвалою від 29 листопада 2021 року суддя-доповідач прийняв справу до свого провадження, постановив розгляд справи розпочати спочатку за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін колегією суддів у складі п`яти суддів (т. 4 а. с. 102-104).
Ухвалою від 18 лютого 2022 року Верховний Суд постановив проводити розгляд справи № 800/162/16 у закритому судовому засіданні в частині дослідження доказів, які містять інформацію з обмеженим доступом (т. 4 а. с. 181-184).
21 лютого 2022 року СБУ подала додаткові пояснення щодо питання, яке виникло в процесі судового розгляду, у яких повідомила, що рішення про розсекречування листів СБУ, що стали підставою для застосування санкцій до позивача не приймалося, а їх оригінали знищені в установленому законодавством порядку.
Суд звертався до СБУ та Відділу режимно-секретної роботи Верховного Суду із запитами про надання інформації щодо прийняття/неприйняття рішення щодо продовження строку дії рішення про віднесення інформації, яка містилася у листах СБУ, до державної таємниці. Також суд просив СБУ надати належним чином засвідчену копію акта про знищення таких документів (т. 4 а. с. 187-188, 189).
Однак, відповіді на зазначені запити до суду не надійшли.
Розгляд справи, призначений на 18 березня 2022 року, не відбувся у зв`язку з введенням воєнного стану в Україні та обставинами, які унеможливлювали проведення судового засідання. 
В подальшому від Начальника відділу режимно-секретної роботи Верховного Суду надійшла службова записка (вх. 1088/0/22-22 від 05 травня 2022 року) про те, що 25 лютого 2022 року у зв`язку із виникненням реальної загрози захоплення матеріальних носіїв секретної інформації (далі - МНСІ) та відсутністю можливості їх вивезення у безпечне місце, МНСІ, які були на зберіганні у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), знищено відповідно до вимог Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 18 грудня 2013 року №939, про що у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду є відповідні підтверджуючі документи (Акт про знищення секретних документів від 14 квітня 2022 року №57/ВС-35ДСК). 
У цій справі було знищено том №3, який перебував на зберіганні у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду і містив документи з грифом «таємно», а також процесуальні документи, які подавалися учасниками справи та/або були постановлені судом.
У судовому засіданні 17 травня 2022 року колегія суддів постановила ухвалу (із занесенням до протоколу судового засідання) про витребування в СБУ належним чином засвідчених копій документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «М.С.Л.», що були внесені до РНБО, а також належним чином засвідчені копії документів, які підтверджують фактичні дані та обставини, які стали підставою для внесення пропозицій та прийняття рішення про застосування обмежувальних заходів (санкцій). Також запропоновано учасникам судового процесу надати (за наявності) копії усіх письмових пояснень по суті справи, а також додатків до них, які подавалися до Вищого адміністративного суду України і містились у знищеному томі № 3 справи (за наявності) (т. 4 а.с.238-242, 249-250).
У судовому засіданні 16 серпня 2022 року представник позивача подав заяву про зміну предмета позову у цій справі (т. 5 а.с.63-64), а також додаткові пояснення (т. 5 а. с. 70-83). 
За змістом заяви позивач, фактично, уточнив спосіб захисту порушеного права, а саме: просив визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати Указ №549/2015 в частині введення в дію рядка 98 додатку 2 до рішення РНБО. 
У додаткових поясненнях позивач зазначив, що 22 травня 2017 року СБУ через канцелярію суду подавала заперечення проти адміністративного позову, а ТОВ «М.С.Л.» було подано письмові пояснення щодо таких заперечень. У зв`язку з тим, що подані до суду письмові пояснення ТОВ «М.С.Л.» щодо заперечень були знищені, а їх відновлення є неможливим, позивач подає нові письмові пояснення із запереченнями щодо доводів СБУ. Так, на переконання позивача, доводи СБУ про те, що ТОВ «М.С.Л.» здійснювало діяльність без ліцензії є безпідставними, оскільки наявна у позивача ліцензія була продовжена до 23 лютого 2014 року. Посилаючись на частину другу статті 15 Закону України від 06 вересня 2012 року № 5204-VI «Про державні лотереї в Україні» (далі - Закон № 5204-VI), який набрав чинності 06 жовтня 2012 року, зазначає, що мав право і надалі здійснювати діяльність на підставі цієї ліцензії. Більш того, всі лотереї, які проводилися та випускалися ТОВ «М.С.Л.» є державними, тобто визнані державою, і не мають жодного відношення до азартних ігор. Позивач заперечує доводи СБУ про підконтрольність позивача громадянам Російської Федерації і вчергове наголошує, що на момент запровадження санкцій єдиним бенефіціарним власником був громадянин Республіки Кіпру ОСОБА_1 , щодо якого санкції не запроваджувалися. 
На виконання вимог протокольної ухвали суду від 17 травня 2022 року СБУ 21 вересня 2022 року надіслало документ, який містить гриф «Для службового користування» (далі - ДСК). СБУ зазначила, що документ, який містив гриф секретності «таємно» був виготовлений в одному екземплярі і перебував в матеріалах справи у томі №3, який було знищено. Водночас документ, який містить гриф «ДСК», має здебільшого виклад тих же самих обставин, а тому СБУ вважає цей документ таким, що підтверджує наявність підстав для застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «М.С.Л.».
Учасники судового процесу не заперечували можливість подальшого розгляду справи на підставі наявних у справі доказів, в тому числі з огляду на обсяг частково відновлених, які були знищені.
Колегія суддів зазначає, що на відповідні запити до заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду була отримана інформація про відсутність в Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду атестованих технічних засобів для фіксування судових засідань, під час яких оголошується службова інформація.
У зв`язку з наведеним, суд запропонував учасникам справи подати письмові пояснення щодо наданого документа з грифом «ДСК», зі змістом якого вони були ознайомлені. Представник позивача скористався таким правом і подав відповідні пояснення. Зазначені документи сформовані і знаходяться в окремому томі.
Заслухавши пояснення сторін, дослідивши надані докази на підтвердження обґрунтованості заявлених вимог та заперечень, суд встановив такі обставини.
Рішенням РНБО від 02 вересня 2015 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені КМУ та СБУ (т. 1 а. с. 14-76).
Вказаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1 та юридичних осіб згідно з додатком 2.
Відповідно до пункту 98 додатку 2 до рішення РНБО від 02 вересня 2015 року (т. 1 а.с. 69) до ТОВ «М.С.Л.» (код ЄДРПОУ 30109292, м. Київ, вул. Шовковична, буд. 50-а) застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на один рік у вигляді:
1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
2) запобігання виведенню капіталів за межі України;
3) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;
4) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;
5) заборона здійснення Національним банком України реєстрації учасника міжнародної платіжної системи, платіжною організацією якої є резидент іноземної держави.
Підставою для застосування таких санкцій зазначено: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Указом Президента України від 16 вересня 2015 року № 549/2015 введено в дію рішення РНБО від 02 вересня 2015 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (т. 1 а. с. 93).
В подальшому, Указом Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016 введено в дію рішення РНБО від 16 вересня 2016 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким підтримано пропозиції щодо продовження і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені КМУ (розпорядження від 31 серпня 2016 року № 639-р), СБУ та Національним банком України (т. 2 а. с. 89). Продовжено дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), застосованих рішенням РНБО від 02 вересня 2015 року (із змінами, внесеними рішеннями Ради національної безпеки і оборони України від 17 вересня 2015 року та від 20 травня 2016 року), уведеним в дію Указом Президента України від 16 вересня 2015 року № 549. Вирішено застосувати персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на один рік до: фізичних осіб згідно з додатком 1; юридичних осіб згідно з додатком 2. Згідно з переліком таких юридичних осіб до нього включено і ТОВ «М.С.Л» (т. 2 а. с. 89). 
Правомірність цього Указу № 467/2016 оскаржується у справі № 800/573/16 (провадження №П/9901/965/18), яка наразі перебуває у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду, а провадження у якій зупинено до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.
Указом Президента України від 15 травня 2017 року № 133/2017 зокрема визнано такими, що втратили чинність: Указ Президента України від 16 вересня 2015 року № 549 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 вересня 2015 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Цим Указом № 133/2017 введено в дію рішення РНБО від 28 квітня 2017 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким підтримано пропозиції щодо продовження і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені КМУ (розпорядження від 26 квітня 2017 року № 288-р), СБУ та Національним банком України. Застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до: фізичних осіб згідно з додатком 1; юридичних осіб згідно з додатком 2. Згідно з переліком таких юридичних осіб до нього включено і ТОВ «М.С.Л» (т. 2 а.с. 210-211).
Правомірність цього Указу № 467/2016 оскаржується у справі № 800/501/17 (провадження №П/9901/116/18), яка наразі перебуває на розгляді у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду.
Вважаючи Указ відповідача № 549/2015 в частині введення в дію пункту 98 додатку 2 до рішення РНБО від 02 вересня 2015 року про застосування строком на один рік до ТОВ «М.С.Л.» персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Надаючи правову оцінку оскарженому у цій справі Указу № 549/2015, колегія суддів виходить з такого.
За змістом статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.
Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Повноваження Президента України визначені у статті 106 Конституції України, з пункту 31 частини першої якої вбачається, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Основним Законом України.
Згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.
Конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які регулюють положення глави держави у механізмах державного управління. Порядок діяльності Президента України, його повноваження, взаємодія з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені.
Відповідно до частини третьої статті 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання як Конституції, так і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Компетенція та функції РНБО визначаються Конституцією України та законом.
Відповідно до статті 107 Конституції України РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.
Згідно із частинами першою, третьою, четвертою статті 10 Закону України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР) рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади. 
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (частина друга статті 1 Закону № 1644-VII).
Відповідно до статті 2 Закону № 1644-VII правову основу застосування санкцій становлять Конституція України, міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, закони України, нормативні акти Президента України, КМУ, рішення РНБО, відповідні принципи та норми міжнародного права.
За частиною першою статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій є:
1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод;
2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй;
3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу;
4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.
Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3 Закону № 1644-VII).
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя цієї статті).
Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 14 та 15 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом є, зокрема: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; заборона здійснення Національним банком України реєстрації учасника міжнародної платіжної системи, платіжною організацією якої є резидент іноземної держави.
Згідно із частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, КМУ, Національним банком України, СБУ.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону № 1644-VII).
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 07 липня 2022 року у справі №9901/348/21 сформулювала такі висновки.
Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень на демократичну участь у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.
Цей Закон, як можна побачити зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.
За цим актом держава має легітимну можливість відступати від певних гарантованих конституційних прав, але водночас для того, щоб запобігти загрозам державного свавілля чи авторитаризму, повинна застосовувати обмежувальні заходи (санкції) винятково, тимчасово, використовувати їх як крайній і як необхідний (невипадковий) захід. Повинна застосовувати їх співмірно з тими загрозами національним інтересам, національній безпеці чи для протидії терористичній діяльності, яким держава намагається запобігти з їхньою поміччю.
Оскільки обмежувальні заходи є чутливими для осіб, до яких вони можуть бути застосовані, та мають відповідати певним стандартам обмеження основних прав, одним з яких є забезпечення балансу між потребами національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, з одного боку, та демократії і прав людини, з другого, у цьому Законі визначені види обмежувальних заходів (санкцій), підстави їхнього застосування, окреслено коло осіб, до яких вони застосовуються, а також за яких умов. Встановлені органи державної влади, які вносять пропозиції про застосування санкцій, інституція, яка приймає рішення про їхнє застосування, та порядок, за яким втілюються ці заходи.
Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, беручи до уваги, що використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.
У цьому сенсі Закон № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначав підстави, умови, мету застосування санкцій.
З огляду на позицію ТОВ «М.С.Л.» у спірних правовідносинах, процедура введення санкцій ним не оспорюється. Зі змісту доводів та вимог позовної заяви ТОВ «М.С.Л.» випливає, що публічно-правовий спір між ним та Президентом України виник у зв`язку з тим, що, з погляду позивача, він: (1) не є суб`єктом, до якого можуть бути застосовані санкції, (2) не вчиняв будь-яких дій, які є підставою для застосування санкцій, (3) рішення РНБО та Указ Президента України не містять мотивів його прийняття, (4) застосовані заходи не є пропорційними до обставин, які ініціатор санкцій окреслив як підстави .
Отже, ці обставини утворюють предмет доказування у справі.
Вирішуючи питання, чи є позивач суб`єктом, до якого можуть бути застосовані санкції, колегія суддів виходить з такого.
Згідно з частиною першою статті 78 КАС України обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Обставини, які визнаються учасниками справи, зазначаються в заявах по суті справи, поясненнях учасників справи, їх представників.
За змістом доводів позивача, викладених у позові, додаткових поясненнях (т. 1 а. с. 166-170), заяви, адресованої Голові Служби безпеки України (т. 2 а. с. 73-76), наданих позивачем Статуту, витягів з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - Витяг), сертифікатів (т. 1 а.с.171-194), суд встановив такі обставини.
Як вбачається з Витягу видом діяльності ТОВ «М.С.Л.» за КВЕД є 92.00 - організовування азартних ігор(т. 1 а. с. 78, т. 5 а. с. 95).
Згідно з пунктом 3.1 Статуту виключним видом господарської діяльності ТОВ «М.С.Л.» є проведення державних лотерей, а метою діяльності - розвиток лотерейної діяльності на території України, отримання доходу від результатів його господарської діяльності, з метою реалізації економічних інтересів України.
Відповідно до пунктів 1.3, 7.4 Статуту учасниками, які є власниками Товариства, є дві фізичні особи (громадяни України), сукупний розмір частки яких становить менше 0,04 % статутного капіталу ТОВ «М.С.Л.», а також юридична особа - Компанія «EVOLOT LIMITED» (Кіпр), якій належить більше 99,96 % статутного капіталу ТОВ «М.С.Л.» (т. 1 а. с.115-133). 
Утримувачами значної частини акцій Компанії «EVOLOT LIMITED» (Кіпр) є: Guepard Limited (Кіпр) - 6398 акцій, що складає 44,92% акцій в EVOLOT LIMITED, що пропорційно складає 44,93% статутного капіталу ТОВ «М.С.Л.»; Mixalene Holding Limited (Кіпр) - 6396 акцій, що складає 44,91% акцій в EVOLOT LIMITED, що пропорційно складає 44,92% статутного капіталу ТОВ «М.С.Л.». Решта міноритарних акціонерів прямо або опосередковано не перевищують 25% акцій.
Утримувачем найбільшої частини акцій компанії Guepard Limited (Кіпр) є ТНТ Capital Limited (ВVI) - 1095 акцій, що складає 36,5% акцій в Guepard Limited, що пропорційно складає 16,3% статутного капіталу ТОВ «М.С.Л.». Власником акцій ТНТ Capital Limited (ВVI) в розмірі 100% є ОСОБА_3 , громадянин України. 
Решта 14 міноритарних акціонерів компанії Guepard Limited прямо або опосередковано не перевищують 25% статутного капіталу позивача.
Утримувачем найбільшої частини акцій компанії Mixalene Holding Limited (Кіпр) є ОСОБА_4 (ОСОБА_4, громадянин Кіпру) - 580 акцій, що складає 58% акцій в Mixalene Holding Limited, що пропорційно складає 26 % статутного капіталу ТОВ «М.С.Л.».
Решта міноритарних акціонерів компанії Mixalene Holding Limited прямо або опосередковано не перевищують 25% статутного капіталу позивача.
Власником 100% акцій в компанії Atkinvia Trading Co. Limited (володіє 135 акціями в Mixalene Holding Limited), що пропорційно складає 6 % статутного капіталу позивача є громадянка України ОСОБА_5 .
Власником 100% акцій в компанії Dorsieti Trading Co. Limited (володіє 200 акціями в Mixalene Holding Limited), що пропорційно складає 8.98 % статутного капіталу позивача, є громадянин України ОСОБА_6 .
Власником 100% акцій в компанії Каriока Holdings Co. Limited (володіє 32 акціями в Mixalene Holding Limited), щo пропорційно складає 1,4 % статутного капіталу позивача, є громадянин України ОСОБА_7 .
Власником 100% акцій в компанії Brittany Assets Limited (володіє 14 акціями в Mixalene Holding Limited), що пропорційно складає 0,6 % статутного капіталу позивача, є громадян Великобританії ОСОБА_8 .
Отже, позивачем визнаються обставини, та більш того, надаються докази на їх підтвердження, що бенефіціарним власником позивача в розумінні чинного законодавства станом на час виникнення спірних правовідносин була фізична особа громадянин Кіпру ОСОБА_1 .
Відомості про цього кінцевого бенефіціарного власника (контролера) ТОВ «М.С.Л.» містяться і в наданих Витягах станом на 15 вересня 2015 року, 05 лютого 2016 року.
Таким чином, колегія суддів вважає, що позивач належить до суб`єктів, до яких можуть бути застосовані санкції на підставі Закону №1644-VIІ, оскільки є юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземця. 
Обґрунтовуючи наявність підстав для застосування таких санкцій, відповідач зазначив, що діяльність позивача створює реальну чи потенційну загрозу національним інтересам, національній безпеці, порушують інтереси суспільства та держави, призводять до завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, про які йдеться у статті 3 Закону №1644-VIІ.
Вирішуючи питання, чи є діяльність позивача такою, що утворює підстави для застосування санкцій, колегія суддів виходить з такого.
Як зазначено у поясненнях відповідача та третьої особи - СБУ (т. 2 а. с. 200-207), підставою для застосування санкцій до позивача стало встановлення СБУ таких обставин.
1. Діяльність ТОВ «М.С.Л.» контролюється громадянами Російської Федерації. На підтвердження такої обставини СБУ посилається, зокрема, на рішення господарського суду міста Києва від 16 грудня 2015 року, залишене без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 16 березня 2016 року та постановою Вищого господарського суду України від 22 червня 2016 року, у справі № 910/26406/15. Зазначає, що у цій справі встановлено, що ТОВ «М.С.Л.» було подано до Міністерства фінансів України лист від 02 квітня 2010 року, в якому, зокрема, було зазначено, що «Альфа груп» як власник ТОВ «М.С.Л.» залучає великі фінансові ресурси, що за планом інвестування складають близько 140 млн. доларів США. Крім того, 15 серпня 2014 року Міністром фінансів України на брифінгу в будинку Уряду повідомлено, що 80 лотерей, або 71% ринку має ТОВ «М.С.Л.», власником якого, за даними Міністерства, є міноритарні акціонери «Альфа груп». 
2. На запит СБУ щодо перевірки підозр стосовно того, що фінансові операції ТОВ «М.С.Л.» пов`язані з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванням тероризму, Державною службою фінансового моніторингу України проведено перевірку фінансово-господарської діяльності ТОВ «М.С.Л.», за результатами якої встановлено факт легалізації (відмивання) коштів невстановленими посадовими особами товариства за період з 09 червня 2015 року по 21 вересня 2015 року у сумі 26,21 млн грн. 
За результатами розгляду матеріалів Головне управління фінансових розслідувань ДФС України зареєструвало кримінальне провадження від 08 грудня 2015 року №32015000000000238 за фактом вчинення посадовими ocoбaми ТОВ «М.С.Л.» злочину, відповідальність за який передбачена частиною третьою статті 209 КК України.
За отриманими з Міністерства фінансів України (лист від 04 листопада 2015 року №31-26030-13-6/33946) матеріалами ТОВ «М.С.Л.» за 9 місяців 2015 року прийняло ставок у населення на суму 907 млн грн, а сплатило до зведеного бюджету лише 3,3 млн грн. Водночас згідно з пунктом 5.3 Умов проведення державної грошової лотереї "Мить успіху", затверджених наказом ТОВ «М.С.Л.» від 06 травня 2015 року № 147, «сума коштів, що становить 30% вартості придбаного гравцем білета... складає дохід ТОВ «М.С.Л.», як оператора державних лотерей», що повинно оподатковуватися як податок на прибуток.
3. Посадові особи ТОВ «М.С.Л.», користуючись недосконалістю положень Закону України "Про державні лотереї в Україні", за відсутності відповідних ліцензій (термін дії закінчився у І кварталі 2014 року) організували під прикриттям проведення лотерей заборонені в Україні азартні ігри (онлайн-казино «Золотий тріумф», «Мить успіху», тоталізатори «Спортпрогноз», «Спортліга» та інші), зокрема, шляхом залучення під дію своєї ліцензії злочинних угрупувань, що спеціалізуються на азартних іграх. Так, в гральних закладах ТОВ «М.С.Л.» використовує заборонене в Україні програмне забезпечення онлайн-казино («Чемпіон» та подібне до нього) та втягує громадян в залежність від азартних ігор (лудоманію).
Під час перевірки діяльності ТОВ «М.С.Л.» встановлено, що товариство надавало та продовжує надавати розповсюджувачам лотерей (близько 800 гральних залів на території України) посвідчення та копії ліцензій на право здійснення лотерейної діяльності, що створює у людей уявлення про законність такої діяльності. Водночас фактично під виглядом проведення лотерейної діяльності проводять заборонені в Україні азартні ігри.
Факт організації азартних ігор, зокрема, підтверджено висновком експерта КНДІСЕ Мін`юсту України від 04 липня 2016 року № 10496/16-35 під час дослідження комп`ютерної техніки та програмних продуктів, вилучених у межах досудового розслідування кримінального провадження № 42016110000000275 від 19 травня 2016 року.
4. 3а даними Мінфіну України (лист від 15 травня 2015 року №31-14040-03-3/16147) з прийняттям у 2009 році Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» гральний бізнес продовжив існувати у «тіні» та поза контролем держави, а його частина - функціонувати під виглядом державних лотерей, користуючись недоліками прийнятого у 2012 році Закону України «Про державні лотереї в Україні».
Законом України «Про державні лотереї в Україні» під виглядом державної монополії на проведення державних лотерей фактично встановлено монополію для трьох підприємств (ТОВ «М.С.Л.», ПП «Українська Національна Лотерея», ПрАТ «Патріот»), які належать іноземним компаніям та термін дії їх ліцензій закінчився у першому кварталі 2014 року.
На підтвердження зазначених обставин та інших підстав для застосування персональних економічних санкцій до позивача та на виконання ухвали суду про надання всіх матеріалів щодо підстав застосування санкцій до ТОВ «М.С.Л.», від СБУ надійшов інформаційний документ ІД 66654178 реєстр. № 8/1/2-17679 від 20 листопада 2014 року, який містить інформацію з обмеженим доступом «ДСК». Згідно з поясненнями представника СБУ, які не заперечувалися представником відповідача, наведені у цьому документі обставини складали основу пропозицій, які СБУ як ініціатор застосування персональних санкцій надсилала до РНБО в межах відповідної процедури.
/Виключено абзац мотивувальної частини судового рішення, який містить службову інформацію з обмеженим доступом/
На підставі наявної у СБУ інформації, зібраної з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів, зроблено такі висновки:
- підконтрольність діяльності TOB «М.С.Л.» фізичним та юридичним особам Російської Федерації створює потенційні загрози національним інтересам та національній безпеці України, оскільки має місце збройна агресія Російської Федерації проти України. Загальновідомим є той факт, що події, які відбувалися на початку 2014 року на території Автономної Республіки Крим та частині Луганської і Донецької областей, містили ознаки порушення міжнародних зобов`язань Російською Федерацією та застосування збройної агресії проти України;
- проведення ТОВ «М.С.Л» азартних ігор під прикриттям проведення державних лотерей створюють реальні та потенційні загрози національним інтересам, порушують інтереси суспільства та держави, призводять до завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку;
- втягнення громадян в залежність від азартних ігор створює потенційну загрозу національним інтересам;
- діяльність позивача направлена на ухилення від сплати податків і зборів, що створює загрозу економічним інтересам держави.
Ці висновки стали підставою для внесення СБУ пропозицій (листи №8/1/2-7030 від 08 травня 2015 року, №8/1/2-9720 від 07 липня 2015 року, № 8/5/1-4568 від 10 серпня 2015 року) до РНБО щодо застосування санкцій до позивача, які РНБО, а в подальшому і Президент України оцінили і дійшли висновку про наявність підстав для прийняття відповідного рішення.
Суд визнає, що відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у пропозиціях СБУ, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.
РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування, з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективності, а також дотримання іншим принципам застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі №9901/405/19 дійшла висновку, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для ведення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
Суд повторно зазначає, що процедура введення санкцій позивачем не оспорюється, ознак порушення меж дискреції Президентом України при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій суд не встановив.
Дотримуючись положень конституційного принципу «розподілу влади», який заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим завданням є здійснення правосуддя, колегія суддів зазначає, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Проаналізувавши в межах поставленого питання позицію сторін у справі, надані на їх підтвердження докази, колегія суддів вважає, що встановлені СБУ обставини і зібрані з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування матеріали у сукупності, є належними підставами для внесення пропозицій до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача. При цьому, обсяг і результат їх оцінки перебуває поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Такими повноваженнями наділено виключно РНБО згідно із Конституцією України та Законом № 183/98-ВР. При цьому саме Президент України при введенні в дію рішення РНБО здійснює оцінку наявності і достатності підстав для введення санкцій .
Доводи позивача зводяться здебільшого не до спростування встановлених СБУ обставин, а до відсутності вироків суду, якими б було встановлено вчинення посадовими особами позивача та/або його бенефіціаром кримінального правопорушення, пов`язаного із загрозою національним інтересам держави. 
Як на доказ, що свідчить на користь відсутності в діях посадових осіб ознак кримінального правопорушення, представник позивача посилається на постанову СБУ про закриття кримінального провадження від 31 березня 2017 року (т. 2 а.с.213), порушеного за заявою про вчинення засновником - кінцевим бенефіціаром ТОВ «М.С.Л.» громадянином ОСОБА_9 за фактом вчинення злочину, передбаченого частиною першою статті 258-5 КК України у зв`язку із відсутністю події кримінального правопорушення. За змістом цієї постанови встановлена відсутність об`єктивної сторони вказаного злочину - фінансове або матеріальне забезпечення ресурсами ТОВ «М.С.Л.» окремого терориста чи терористичної групи (організації), організації, підготовки або вчинення терористичного акту, втягнення у вчинення терористичного акта, публічних закликів до вчинення терористичного акту, сприяння вчиненню терористичного акту, створення терористичної групи (організації). Також встановлена відсутність суб`єктивної сторони злочину, а саме - наявності мети фінансового або матеріального забезпечення ресурсами ТОВ «М.С.Л.» окремого терориста чи терористичної групи (організації), організації, підготовки або вчинення терористичного акту, втягнення у вчинення терористичного акта, публічних закликів до вчинення терористичного акту, сприяння вчиненню терористичного акту, створення терористичної групи (організації). 
Доводи позивача про відсутність вироків колегія суддів відхиляє, оскільки вважає, що неправильним є ототожнення зібраної компетентними органами інформації з достеменно встановленими фактами, які є підставою для притягнення особи до кримінальної відповідальності. Закон № 1644-VII не є правоохоронним нормативним актом, а передбачений ним механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці має інше призначення та правову природу, які відрізняються від захисту охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальної відповідальністю за вчинення кримінальних правопорушень.
Попри певну зовнішню (не сутнісну) схожість, санкції в розумінні Закону № 1644-VII не є видом (формою, засобом, механізмом) відповідальності, оскільки дії, за фактом реалізації яких вони застосовуються до суб`єкта, котрий їх здійснив, не містять ознак протиправного (в більшості випадків вольового) порушення заборон, визначених відповідним законодавством, для кваліфікації якого необхідністю є встановлення ознак складу правопорушення (діяння).
Отже, наявність чи відсутність відповідного вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов`язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальної цілісності чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VII пов`язує підстави для застосування санкцій. Відповідно, незмістовними є і доводи позивача про те, що до ОСОБА_1 персональні санкції оскарженим Указом №549/2015 не застосовано.
Вирішуючи питання пропорційності застосованих заходів, слід зазначити таке.
Колегія суддів погоджується з доводами позивача, що прийняте відносно нього рішення безумовно є втручанням держави у його право мирного володіння майном, однак, зазначає, що у такому випадку необхідно проаналізувати співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави України і приватних інтересів конкретного власника та встановити пропорційність втручання в такому випадку в право власності. Це може і має бути предметом судового контролю.
Відповідно до частини першої статті 321 Цивільного кодексу України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
До спірних правовідносин є застосовною стаття 1 Першого протоколу до Конвенції, відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна у загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, мають тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі «East/West Alliance Limited» проти України» (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), пункти 166 - 168).
Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:
- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.
Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
Положеннями частини сьомої статті 41 Конституції України визначено, що використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.
Втручання держави у право позивача на мирне володіння своїм майном ґрунтується на вимогах, зокрема, Закон №1644-VIІ.
Оспорюваний Указ Президента України містить спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), метою застосування яких є невідкладне та ефективне реагування на наявні потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України. Такі санкції за своєю правовою природою є адміністративними (економічними) запобіжними заходами, які мають превентивний характер.
У постанові від 13 січня 2021 року в справі № 9901/405/19 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів. Зазначене відповідає вищевказаному припису статті 41 Конституції України.
Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону №1644-VIІ. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Принцип пропорційності передбачає, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.
В оскаржуваному у цій справі Указі №549/2015 зазначено про те, що санкції застосовуються строком на один рік. Ураховуючи встановлені компетентними органами дії позивача та їх оцінку для національних інтересів, колегія суддів вважає пропорційними застосовані обмежувальні заходи.
Позивач також доводить, що введенням санкцій відповідач протиправно заблокував його діяльність, однак, виходячи з того, що саме здійснювана позивачем діяльність стала підставою для застосування санкцій, колегія суддів вважає, що такий наслідок є законним і логічним, а не протиправним.
Вирішуючи питання, чи є рішення РНБО вмотивованим, тобто, чи відповідає критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, колегія суддів виходить з такого.
Як вбачається зі змісту рішення РНБО, у ньому зазначено, як суб`єкта, до якого застосовуються санкції, перелік застосованих санкцій, кожна з яких передбачена Законом №1644-VIІ, строк їх застосування, а також зазначено, що підставою для застосування таких санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Отже, колегія суддів вважає, що ці доводи позивача є безпідставними і спростовуються змістом введеного в дію рішення РНБО. Повторне відтворення цих елементів в Указі Президента України не вимагається, оскільки після введення в дію рішення РНБО фактично стає частиною цього Указу.
Таким чином, за встановлених в цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин Верховний Суд вважає, що відповідач прийняв оскаржуваний Указ №549/2015 від 16 вересня 2015 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 вересня 2015 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію рядка 98 додатку 2 до рішення РНБО, а саме щодо застосування до ТОВ «М.С.Л.» строком на один рік персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Президент реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстави для задоволення позову відсутні. 
За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем судові витрати у вигляді судового збору за подання цього позову, не відшкодовуються.
Керуючись статтями 139, 241-246, 250, 255, 262, 266, 295 КАС України, Верховний Суд
ВИРІШИВ:
У задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "М.С.Л." до Президента України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_1 , за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України, Служби Безпеки України про визнання незаконним та нечинним указу в частині - відмовити повністю.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 05 грудня 2022 року.

Судді	М.М. Гімон Л.І. Бившева  І.Я. Олендер  В.П. Юрченко О.О. Шишов