ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2022 року 

м. Київ

справа № 120/3254/19-а
адміністративне провадження № К/9901/12009/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А.,

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу  ОСОБА_1 
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16.12.2019 (суддя Богоніс М.Б.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2020 (колегія у складі суддів Боровицького О.А., Шидловського В.Б., Матохнюка Д.Б.) 
у справі № 120/3254/19-а
за позовом ОСОБА_1 
до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії. .

І. РУХ СПРАВИ

1.          У жовтні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, в якому просила:
-          визнати протиправним та скасувати рішення 40 сесії 7 скликання від 24.05.2019 №141 Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, яким відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності, на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах села);
-          зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності, на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах села).
2.          Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 16.12.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2020, у задоволенні позову відмовлено.
3.          04.05.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга представника позивачки на зазначені судові рішення.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 22.06.2020 відкрито провадження у справі. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами встановлено, що 19.03.2019 ОСОБА_1 разом з іншими громадянами звернулася із колективним клопотанням до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 0.12 га на кожного, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.
6.          До вказаного клопотання позивачем було додано графічний матеріал із позначенням бажаного місця розташування земельних ділянок.
7.          За наслідком розгляду вказаного колективного звернення, відповідачем 24.05.2019 прийнято рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради, оскільки бажана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с. Агрономічне та згідно Генерального плану передбачена під пасовище.
8.          Вважаючи свої права порушеними, позивач звернулася до суду з позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9.          В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що підстави відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки суперечать ст. 118 ЗК України. ОСОБА_1 наголошувала, що підставою відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко - економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно - територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
10.          Відповідач проти позовних вимог заперечував. Доводив правомірність спірного рішення тим, що земельні ділянки з цільовим призначенням для сінокосіння та випасання худоби згідно зі ст. 34 Земельного кодексу України надаються тільки в оренду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

11.          Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що у межах спірних правовідносин відповідачем обґрунтовано правомірність прийнятого ним рішення, у той час як позивачем не доведено факту порушення оскаржуваним рішенням його прав.
12.          Суди вважали, що дефекти клопотання позивачки не дають можливості чітко ідентифікувати земельну ділянку для перевірки її місця розташування вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, що є підставою для відмови у його задоволенні.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням окружним та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
14.          Зокрема, скаржник посилається на те, що суди не взяли до уваги, що при прийнятті відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не було додержано законодавчо визначеної процедури, оскільки відповідач не підготував висновків і рекомендацій за результатами обговорення клопотання позивача з приводу надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою, а виготовив лише протокол, що не є тотожним із підготовкою висновків і рекомендацій.
15.          Скаржник вважає, що суди порушили приписи ст. ст. 2, 9 КАС України, оскільки було надано оцінку обставинам, які не були підставою для відмови, обставинам, які не вказувалися в позовній заяві, а також в оскаржуваному рішенні, адже не були підставою для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
16.          У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що оскаржувані судові рішення не відповідають правовій позиції Верховного Суду, яка висловлена у постановах від 17.10. 2019 у справі №811/1845/18 та від 09.01.2020 у справі №812/1264/17, в яких зазначено, що графічні матеріали (викопіювання) на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб`єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості. Стаття 118 Земельного кодексу України не містить будь-яких особливих вимог до графічних матеріалів, крім зазначення бажаного місця розташування земельної ділянки.
17.          Позивач, з посиланням на судову практику Верховного Суду та ЄСПЛ, вважає, що повноваження відповідача у цій справі не є дискреційними, тому належним способом захисту порушеного права буде саме зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
18.          Відзив від відповідача не надходив.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
20.          Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21.          Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22.          Враховуючи наведене, суди першої та апеляційної інстанцій мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
23.          Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
24.          Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
25.          Приписами абзацу першого ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
26.          Отже, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
27.          При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
-          невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
-          невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
-          невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
28.          У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.
29.          Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
30.          Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим. 
31.          Верховний Суд зазначає, що основним питанням, яке постає перед судами попередніх інстанцій при вирішенні таких спорів є перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
32.          Як встановлено судами, позивачка разом з іншими громадянами звернулася із колективним клопотанням до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 0.12 га на кожного, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.
33.          Долучений позивачем до клопотання графічний матеріал є фрагментом публічної кадастрової карти. Заявниками сформовано назву поданого матеріалу та зазначено: "Викопіювання земельних ділянок, сільськогосподарського призначення, орієнтовним розміром по 0,12 га на кожного із нас окремо, для ведення садівництва, які знаходяться на території Агрономічної сільської ради Вінницького району вінницької області (в межах села).
34.          Суди попередніх інстанцій зазначали, що надані позивачем документи містять істотні розбіжності та не дають можливості чітко ідентифікувати земельну ділянку для перевірки її місця розташування вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Графічний матеріал, який є фрагментом публічної кадастрової карти, теж виключає можливість встановити місце розташування бажаної для позивачки земельної ділянки встановленим вимогам. Зокрема, на графічному матеріалі зображено масив земельних ділянок пронумерованих порядковими номерами від 1 до 58, та інші ділянки, які не пронумеровані.
35.          Верховний Суд звертає увагу, що відповідач не вказував у оскарженому рішенні про те, що неможливо ідентифікувати бажану земельну ділянку. Підставою прийнятого рішення сільська рада вказала, що «бажана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с. Агрономічне та згідно генерального плану передбачена під пасовище».
36.          Враховуючи зазначене, суди  попередніх висновків мали надати оцінку підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
37.          Проте, ані суд першої інстанції, ані суд апеляційної інстанції не досліджували та не перевіряли правомірності та обґрунтованості конкретної підстави, з якої відповідач не надав дозвіл на розробку проекту землеустрою. Зазначені обставини входять до предмету доказування.
38.          У рішенні сільської ради від 24.05.2019 № 41 також є посилання на висновок постійної комісії з питань регулювання земельних відносин та охорони навколишнього середовища. Проте суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували вказаний висновок.
39.          Суд першої інстанції у своєму рішенні описав посилання Агрономічної селищної ради на те, що ухвалою суду у іншій адміністративній справі (№ 128/2833/17) раді заборонено приймати рішення та вчиняти будь-які можливі юридичні дії щодо розпорядження та відчуження масивом земель площею 474,6753 га, до якого належить і бажана для позивача земельна ділянка.
40.          Суди взагалі не надали оцінки вказаному аргументу, не дослідили чи були на момент розгляду клопотання позивача у сільської ради повноваження щодо розпорядження земельними ділянками, не пересвідчилися чи дійсно бажана для позивача земельна ділянка розташована у масиві земель площею 474,6753 га, щодо якого існували обмеження, визначені судовим рішенням у справі № 128/2833/17.
41.          Без з`ясування цих обставин неможливо встановити законність прийняття наказу про проведення позапланової перевірки, а так само і законність проведення перевірки.
42.          Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку, що судами попередніх інстанцій не дотримані норми процесуального права, оскільки не встановлені всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення та прийняття у ній законного та обґрунтованого рішення.
43.          Аналогічна позиція відображена у постанові Верховного Суду від 13.01.2022 у справі №120/3257/19-а, предметом якої було питання правомірності рішення 40 сесії 7 скликання від 24.05.2019 № 139 Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, яким відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності, на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах села), і Суд не вбачає підстав для відступу від вказаної позиції.
44.          Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
45.          Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.
46.          Відповідно до ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
47.          Враховуючи зазначене, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Корнійчука Сергія Анатолійовича в інтересах ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16.12.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2020 у справі №120/3254/19-а скасувати.
Справу №120/3254/19-а направити до Вінницького окружного адміністративного суду на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров