ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2022 року 
м. Київ
справа № 400/3981/20
адміністративне провадження № К/9901/45234/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р., 
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Управління державної міграційної служби України в Миколаївській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Державної міграційної служби України в Миколаївській області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року (суддя-доповідач Крусян А.В., судді Градовський Ю.М., Яковлєв О.В.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
У вересні 2020 року ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Управління державної міграційної служби України в Миколаївській області (далі - УДМС України в Миколаївській області), в якому просив: 
1)          визнати протиправною бездіяльність посадової особи владних повноважень територіального підрозділу - начальника Інгульського районного відділу в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області Нікітіної О.В; 
2)          зобов`язати УДМС України в Миколаївській області на підставі пункту 1 частини першої та частини другої статті З Закону України від 18.01.2001 №2235-III «Про громадянство України», відповідно до вимог підпунктів 10, 89, 90 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27.03.2001 №215 (далі - Порядок №215), виконати певні дії, а саме: прийняти до розгляду його заяву з документами для оформлення належності до громадянства України з 24 серпня 1991 року; оформити й видати йому паспорт громадянина України зразка 1994 року.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в серпні 2020 року він звернувся до Інгульського РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області із заявою та всіма документами, передбаченими пунктом 10 Порядку №215, для оформлення належності до громадянства України. Однак начальник Інгульського РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області Нікітіна О.В;, всупереч вимогам пункту 89 Порядку №215, не прийняла подані документи до розгляду, надавши, на думку позивача, формальну і необґрунтовану відповідь щодо необхідності звернення до Консульства Республіки Вірменії в Україні для отримання довідки про відсутність громадянства Вірменії та вирішення питання щодо продовження строку перебування на території України. Натомість, за доводами позивача, його належність до громадянства України є беззаперечною та підтверджується, зокрема, рішенням суду, яке набрало законної сили, про встановлення факту постійного проживання на території України з 30 квітня 1991 року. За наведених обставин позивач уважає протиправною бездіяльність посадової особи Інгульського РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області, яка є підлеглою УДМС України в Миколаївській області, що в силу пунктів 10, 89 і 90 Порядку №215 зобов`язує останнього вчинити дії щодо розгляду поданих документів та прийняття рішення про оформлення його належності до громадянства України з 24 серпня 1991 року.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 березня 2021 року відмовлено в задоволенні позову.
4. Суд першої інстанції мотивував прийняте рішення відсутністю в діях посадових осіб Інгульського РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області порушень законодавства з огляду на недотримання позивачем процедури звернення для встановлення належності до громадянства України (подання заяви невстановленого зразка).
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року скасовано рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 березня 2021 року та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправними дії УДМС України в Миколаївській області щодо відмови у прийнятті до розгляду заяви ОСОБА_1 від 04.08.2020 про прийняття документів для оформлення громадянства України; зобов`язано УДМС України в Миколаївській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 04.08.2020 про прийняття документів для оформлення громадянства України. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
6. Ухвалюючи нове рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про протиправність відмови відповідача у прийнятті до розгляду заяви ОСОБА_1 від 04.08.2020, оскільки, по-перше, пункт 10 Порядку №215 не передбачає подання особою органу міграційної служби документів, що підтверджують законність проживання на території України, а по-друге, в разі встановлення невідповідності поданих документів вимогам законодавства України відповідач на підставі пункту 89 Порядку №215 мав повернути їх заявникові для усунення недоліків, а не відмовляти у прийнятті до розгляду. При цьому належним способом захисту порушеного права ОСОБА_1 у спірних правовідносинах суд апеляційної інстанції визначив покладення на відповідача обов`язку повторно розглянути його заяву від 04.08.2020.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
7. У касаційній скарзі УДМС України в Миколаївській області, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалену ним постанову та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
8. За доводами УДМС України в Миколаївській області, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, управління як територіальний орган ДМС України не є належним відповідачем у цій справі, спірні правовідносини в якій виникли між ОСОБА_1 та Інгульським РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області як територіальним підрозділом ДМС України, на який покладено обов`язок з перевірки документів щодо встановлення або оформлення належності до громадянства України. Отже, суд апеляційної інстанції, на переконання відповідача, неправильно визначив суб`єктний склад сторін у справі, не виправивши допущені судом першої інстанції порушення приписів частин третьої і четвертої статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України (далі- КАС України) та не врахувавши висновку щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду у справі №280/851/20.
9. Позивач не подав відзиву на касаційну скаргу.
10. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів виходить з такого.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
11. 04.08.2020 ОСОБА_1 подав до Інгульського РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області заяву про прийняття документів для оформлення громадянства України відповідно до пунктів 1, 2 статті 3, частини першої статті 8 Закону України «Про громадянство України».
12. Листом від 11.08.2020 №4812/873/4812.1.20 Інгульський РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області відповів ОСОБА_1 про відсутність у нього можливості прийняти документи у зв`язку з неподанням заявником документів, які підтверджують його особу та законність перебування на території України. Заявнику роз`яснено, що для вирішення порушеного ним питання йому необхідно звернутися до Консульства Республіки Вірменія в Україні для отримання довідки встановленого зразка про відсутність громадянства Вірменії, а також вирішити питання щодо продовження строку перебування на території України.
13. Не погоджуючись із вказаною відповіддю та посилаючись на наявність підстав для оформлення його належності до громадянства України з 24 серпня 1991 року, позивач звернувся з цим позовом до суду.
V. Позиція Верховного Суду
14. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15. Касаційне провадження в цій справі відкрито в межах доводів УДМС України в Миколаївській області про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права в частині задоволення позову до неналежного відповідача.
16. У межах цих доводів колегія суддів звертає увагу на таке.
17. Як убачається з матеріалів справи, предметом цього спору фактично є дії посадової особи Інгульського РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області щодо надання відповіді ОСОБА_1 на його заяву від 04.08.2020, які розцінені позивачем як бездіяльність цього суб`єкта владних повноважень у вирішенні питання про оформлення його належності до громадянства України.
18. Саме бездіяльність посадової особи Інгульського РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області з наведеної підстави становить першу позовну вимогу ОСОБА_1 .
19. Водночас друга позовна вимога про зобов`язання вчинити певні дії, яка спрямована на відновлення порушеного права, пред`явлена позивачем до УДМС України в Миколаївській області, яке визначено ним відповідачем у справі.
20. За змістом пункту 9 частини першої статті 4, статті 5, частини четвертої статті 46 КАС України відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, який, на думку позивача, порушив його права, свободу чи інтерес. Саме позивач зазначає особу, яка повинна відповідати за позовом. 
21. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. 
22. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 24 Закону України «Про громадянство України» повноваження щодо прийняття рішень про встановлення, оформлення належності до громадянства України відповідно до статті 3 цього Закону здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства.
23. Таким центральним органом виконавчої влади є Державна міграційна служба України, яка здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи та територіальні підрозділи, у тому числі міжрегіональні (пункти 1, 7 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №360).
24. Порядок подання заяв та інших документів для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, а також порядок провадження за заявами про встановлення або оформлення належності до громадянства України визначає Порядок №215.
25. За приписами пункту 4 Порядку №215 заяви та інші документи з питань громадянства подаються особою, яка проживає в Україні на законних підставах, до територіального підрозділу Державної міграційної служби України за місцем проживання особи в Україні.
26. Відповідно до положень пунктів 89 і 90 Порядку №215 територіальний підрозділ Державної міграційної служби України, до якого подано документи щодо встановлення або оформлення належності до громадянства України, перевіряє відповідність оформлення поданих документів вимогам законодавства України та в разі їхнього належного оформлення надсилає їх до територіального органу Державної міграційної служби України. У свою чергу територіальний орган Державної міграційної служби України перевіряє відповідність оформлення документів щодо встановлення або оформлення належності до громадянства України вимогам законодавства України та підтвердження ними наявності фактів, з якими Закон пов`язує належність особи до громадянства України, та за результатами такої перевірки приймає рішення про встановлення/оформлення належності особи до громадянства України або про відмову в задоволенні клопотання про встановлення/оформлення належності особи до громадянства України.
27. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. 
28. Виходячи з наведених норм Порядку №215, територіальний орган і територіальний підрозділ ДМС України, у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, є окремими суб`єктами владних повноважень, кожен з яких наділений власними управлінськими функціями та повноваженнями.
29. Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №0840/3992/18, від 28 листопада 2018 року у справі №821/1974/17 та від 19 липня 2021 року у справі №280/851/20, на яку посилається відповідач у касаційній скарзі.
30. Матеріали справи свідчать про те, що спірні правовідносини виникли між                   ОСОБА_1 та Інгульським РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області, бездіяльність посадової особи якого щодо розгляду документів для оформлення належності до громадянства України позивач визначив предметом цього позову.
31. Водночас правовідносин з УДМС України в Миколаївській області у позивача не виникало, оскільки територіальний підрозділ ДМС України подані позивачем документи до територіального органу ДМС України не надсилав.
32. Отже, належним відповідачем за основною позовною вимогою ОСОБА_1 мав бути Інгульський РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області як територіальний підрозділ ДМС України, на який чинним законодавством України покладений обов`язок з перевірки документів щодо встановлення або оформлення належності до громадянства України та передачі їх на розгляд до територіального органу ДМС України (УДМС України в Миколаївській області) для прийняття відповідного рішення.
33. Натомість позивач зазначив відповідачем у справі УДМС України в Миколаївській області, позовна вимога до якого про зобов`язання прийняти до розгляду його заяву з документами, оформити й видати паспорт громадянина України не випливала з першої позовної вимоги та не становила окремий предмет спору з огляду на відсутність публічно-правових відносин між ОСОБА_1 та УДМС України в Миколаївській області з приводу рішень, дій чи бездіяльності останнього.
34. Під час розгляду справи суд першої інстанції не звернув уваги на вказані обставини і, не залучивши співвідповідачем у справі Інгульський РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області в порядку, встановленому частиною четвертою статті 48 КАС України, ухвалив рішення про відмову в задоволенні позову до УДМС України в Миколаївській області по суті позовних вимог, які стосувалися розгляду документів щодо оформлення належності до громадянства України Інгульським РВ в місті Миколаєві УДМС України в Миколаївській області.
35. Суд апеляційної інстанції також не перевірив належності відповідача й обґрунтованості пред`явленого до нього позову.
36. Водночас колегія суддів ураховує, що нормами КАС України апеляційний суд не наділений повноваженнями вчиняти процесуальні дії щодо залучення співвідповідача (заміни неналежно відповідача), так само як і направляти справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
37. При цьому звернення до суду з позовом до неналежного відповідача є підставою для відмови в задоволенні такого позову.
38. У зв`язку з цим та з огляду на склад учасників цієї справи, суд апеляційної інстанції безпідставно задовольнив позов, поданий до неналежного відповідача, та помилково скасував рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову, яке за такої правової ситуації відповідало закону.
39. Згідно зі статтею 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
40. За наведених обставин рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Управління Державної міграційної служби України в Миколаївській області задовольнити частково.
2. Скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року та залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 березня 2021 року.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач                                                                       С.А. Уханенко

Судді:                                                                                           О.В. Кашпур

                                                                                          О.Р. Радишевська