ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 серпня 2022 року 
м. Київ

справа № 280/531/20
адміністративне провадження № К/9901/32234/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,      
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору з боку відповідача: Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області, Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року, прийняте у складі судді Лазаренка М.С. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Білак С.В. (головуючий), Олефіренко  Н.А.,   Шальєвої В.А.,
І. Суть спору:
1.  ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору з боку відповідача: Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області, Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ   «Про звільнення»   №4151/к від 23.12.2019 Міністерства юстиції України з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області або перевести на рівнозначну посаду до державного органу, якому передаються повноваження та функції такого органу за правонаступництвом;
1.3. стягнути на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 25 грудня 2019 року до моменту фактичного поновлення на посаді або на рівнозначній посаді.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що звільнення позивача на підставі наказу   «Про звільнення»   №4151/к від 23.12.2019 є протиправним, оскільки підставою для звільнення зазначено ліквідацією ГТУЮ у Запорізькій області, проте фактично відбулася не ліквідація, а реорганізація територіальних органів юстиції, а правонаступником ГТУЮ у Запорізькій області є новоутворена установа - Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), до якого перейшли обов`язки, що випливають з трудових правовідносин. Так, при звільненні позивача не були дотримані відповідні гарантії, передбачені трудовим законодавством, оскільки з моменту попередження про звільнення йому не було запропоновано вакантні посади, які б він міг обійняти відповідно до своєї кваліфікації, не враховано наявність у нього переважного права на залишення на роботі з урахуванням приписів   КЗпП України.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Наказом Міністерства юстиції України від 17 серпня 2017 року   № 3196/к    ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області.
5. Кабінетом Міністрів України прийнято   постанову №870 від 09.10.2019 року "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції", пунктом 1 якої постановлено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1, зокрема Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області та утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2 (п.2 Постанови).
6. До переліку міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції, що утворюються (Додаток 2) до   Постанови №870 від 09.10.2019 року "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції", включено   Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро).
7. Пунктом 3 Постанови №870 установлено, що міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї   постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1, зокрема, Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро)   є правонаступником Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області, Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області, Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області.
8. За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) зареєстроване як юридична особа 29.10.2019 року. ГТУЮ у Запорізькій області з 18.10.2019 року по 21.01.2021 року перебувала у стані припинення юридичної особи.
9. Таким чином, з дня утворення Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) до нього перейшли повноваження та функції, відповідача.
10. Постановою №870 визначено, що територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї   постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції.
11. Так, на виконання Постанови №870 наказом Міністерства юстиції України від 16.10.2019 року №3173/5 "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України" ліквідовані як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції, згідно з переліком (додаток 1), зокрема ГТУЮ у Запорізькій області і утворені як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, згідно з переліком (додаток 2), зокрема Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро).
12. Даним наказом, також затверджено, список голів ліквідаційних комісій з ліквідації головних територіальних управлінь юстиції (п.4 Наказу №3173/5).
Головам ліквідаційних комісій головних територіальних управлінь юстиції наказано, зокрема: забезпечити письмове персональне попередження працівників не пізніше ніж за два місяці до їх звільнення, про що повідомити Департамент персоналу Міністерства юстиції України до 01 листопада 2019 року; надати первинним профспілковим організаціям інформацію про звільнення працівників у зв`язку з ліквідацією територіальних органів Міністерства юстиції (п.п.7 та 8 п. 5 Наказу).
13. 24.10.2019 ОСОБА_1 було ознайомлено повідомленням про звільнення у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області та вивільнення працівників.
14. 24.12.2019 наказом №4151/к від 23.12.2019 Міністерства юстиції України ОСОБА_1 було звільнено з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області, відповідно до пункту 11 частини першої статті 87 Закону України   Про державну службу   у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області.
15. Не погоджуючись з правомірністю і обґрунтованістю оскаржуваного наказу, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
16. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року адміністративний позов задоволено частково. 
16.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України №4151/к від 23.12.2019 року   «Про звільнення»    ОСОБА_1 з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області. 
16.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області з 25 грудня 2019 року. 
16.3. Зобов`язано Міністерство юстиції України   нарахувати та виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 25 грудня 2019 року по 25 січня 2021 року, з урахуванням раніше виплачених сум під час звільнення. 
16.4. В задоволенні іншої частині позовних вимог   відмовлено. 
17. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що ГТУЮ у Запорізькій області як юридична особа публічного права підлягала припиненню фактично не шляхом ліквідації, а шляхом реорганізації - злиття разом з ГТУЮ у Дніпропетровській області та ГТУЮ у Кіровоградській області у   Південне-Східне міжрегіонгальне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), яке визначено правонаступником територіальних органів Мін`юсту, що припиняються, що не виключає, а передбачає обов`язок роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи, у тому числі й позивача.
18. 23 червня 2021 року постановою Третього апеляційного адміністративного суду рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року змінено в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, пункт чотири резолютивної частини рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25.01.2021 викладено у наступній редакції: «Стягнути з бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України   на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25 грудня 2019 року по 25 січня 2021 року у сумі 261948,60рн. 
18.1. В іншій частині   рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року залишено без змін.
19. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками та мотивами суду першої інстанції про те, що фактично відбулася не ліквідація ГТУЮ у Запорізькій області, а його реорганізація в Південне-Східне міжрегіонгальне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро). Разом з тим, реорганізація державного органу, яка супроводжувалася змінами в організації виробництва і праці, зумовлювала обов`язок відповідача як роботодавця відповідно до вимог частини 2 статті   40, статті   43, частин 2,   3   статті   49-2 КЗпП України   одночасно з попередженням позивача про звільнення запропонувати йому іншу рівноцінну посаду державної служби або іншу роботу (посаду державної служби) у новоствореному державному органі, виконати вимоги щодо визначення працівників, що мають переважне право на залишення на роботі, та отримати згоду виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення, у разі якщо працівник є її членом. Проте ці вимоги при звільненні позивача відповідач не виконав. Також попередження позивача про наступне вивільнення, припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення не містить пропозиції позивачу про зайняття іншої вакантної посади. Крім того, відповідачем не надано суду будь-яких доказів на підтвердження пропозиції позивачу зайняти інші вакантні посади, які були наявними на момент попередження працівника про звільнення чи з`явилися протягом періоду з дня попередження до дня звільнення, а також існували безпосередньо станом на день звільнення, та які він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації. За таких обставин суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що звільнення позивача відбулося без законної підстави та з порушенням передбаченого законом порядку, що свідчить про протиправність наказу Міністерства юстиції України №4151/к від 23.12.2019 року   «Про звільнення»    ОСОБА_1 з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області.
20. Разом з тим, суд апеляційної інстанції зазначив, що суд першої інстанції зобов`язав Міністерство юстиції України   нарахувати та виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 25 грудня 2019 року по 25 січня 2021 року, з урахуванням раніше виплачених сум під час звільнення, в той час як повинен був стягнути з бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25 грудня 2019 року по 25 січня 2021 року у сумі 261948,60рн., оскільки резолютивна частина рішення суду повинна бути чітка та конкретизована та в подальшому не повинна створювати перешкод щодо виконання такого рішення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції 
21.    Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, Міністерства юстиції України звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі.
21.1. Крім того, відповідач просить розглянути клопотання про передачу справи за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25.01.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.06.2021 у справі № 280/531/20 на розгляд об`єднаної палати Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду.
22. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі за вказаною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
23. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач, посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
24. Скаржник наголосив, що наразі Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області перебуває у стані ліквідації, тобто не припинене як юридична особа, що не позбавляє можливості залучення даного органу відповідачем за вимогою про стягнення середнього заробітку. Таким чином, з наведеного вбачається, що саме Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області є належним відповідачем стосовно вимоги ОСОБА_1 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу починаючи з 25.12.2019, а не Міністерство юстиції України як вказує позивач.
25. Уповноважена особа Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) подала відзив на касаційну скаргу, в якому просила скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2021 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі
26. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить закрити касаційне провадження у справі №280/531/20 за касаційною скаргою Міністерства юстиції України, на підставі ст. 339 КАС України у зв`язку з тим, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
27. Згідно зі   статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України   (далі також - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до   закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
28. Частиною першою   статті 341 КАС України   обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Частиною другою   статті 19 Конституції України   обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією   та законами України.
30. Частина шоста   статті 43 Конституції України   гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
31. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає   Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу», в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі також -   Закон №             889-VIII).
32. Згідно частини першої - третьої            статті 5 Закону № 889-VIII            правове регулювання державної служби здійснюється            Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
33. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (ст. 1 Закону).
34. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у   статті 5-1 КЗпП України   правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
35.   Закон України «Про державну службу»   є спеціальним            законом            з питань вступу, проходження та припинення державної служби.
36.   В силу пункту 4 частини першої статті 83   Закону № 889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті   87,   87-1   цього   Закону).
37.   Приписами частини першої статті 87   Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
1-1) ліквідація державного органу;
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
38. Оскільки   стаття 87 цього Закону, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного наказу про звільнення позивача не визначала порядок і процедуру припинення державної службу на підставі пункту 1-1 частини першої цієї статті (відповідні зміни були внесені   Законом України від 14 січня 2020 р. № 440-IX), тому до спірних правовідносин, згідно приписів частини третьої   статті 5 Закону України «Про державну службу»   підлягають застосованою положення   Кодексу законів про працю України.
39. Статтею 40 КЗпП України   передбачено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках: 1) змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації.
40.  Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
41. Не допускається звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), а також у період перебування працівника у відпустці. Це правило не поширюється на випадок повної ліквідації підприємства, установи, організації.
42. Частиною першою статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі також - КЗпП України) встановлено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.
43. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.
44. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до   статті 48 Закону України «Про зайнятість населення», власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
45. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд керується таким.
46. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини першої   статті 341 КАС України   суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
47. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга   статті 341 КАС України).
48. Предметом розгляду в цій справі є правомірність звільнення позивача з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області на підставі п.1-1 частини першої статті 87            Закону №             889-VIII             у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області.
49. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених частиною першою   статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зазначає, що   Законом № 117-ІХ   були серед іншого виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87   Закону № 889-VIII, які стосувалися застосування до державних службовців законодавства про працю та допускали звільнення з підстав скорочення чисельності або штату державних службовців лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.
50.  У свою чергу, ретроспективний аналіз положень   Закону № 889-VІІІ дає підстави для висновку, що   стаття 87 цього Закону   до набрання чинності   Законом №117-IX   (до 25 вересня 2019 року) визначала як підставу для звільнення державного службовця (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу), так і особливості її застосування (у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) поряд із прямою вказівкою на застосування загальної процедури вивільнення працівників, установленої законодавством про працю.
51. Одночасно із набранням чинності   Законом № 117-IX   набрав чинності   Закон №             113-IX, яким   статтю 40 КЗпП України   доповнено частиною п`ятою такого змісту: «Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього   Кодексу, встановлюються   законом, що регулює їхній статус».
52. Виключення зі статті 87   Закону № 889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті не вказує на заборону щодо його застосування, враховуючи приписи частини третьої   статті 5 цього Закону   та неврегульованість цим   Законом   відповідних правовідносин.
53. Приписи частини п`ятої   статті 40 КЗпП України   вказують лише на можливість врегулювання спеціальним   законом   особливостей застосування порядку звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом першим частини першої цієї статті.
54.   У цій справі колегія суддів також уважає за необхідне підкреслити, що відносини публічної служби в основі своєї правової природи є наслідком реалізації не тільки права на участь в управлінні державними справами через забезпечення доступу до державної служби, визначеного   статтею 38 Конституції України, але і права на працю, оскільки перебування особи на державній службі є однією із форм реалізації права на працю, закріпленого у   статті 43 Конституції України, а тому за правовою позицією Верховного Суду України, сформованою у постанові від 06 листопада 2013 року у справі № 21-389а13, до відносин публічної служби застосовуються норми трудового законодавства в частині неврегульованій спеціальним законодавством.
55.   Усталеною є також судова практика субсидіарного застосування приписів   КЗпП України у разі неврегульованості нормами спеціального законодавства правовідносин, з приводу яких виник спір, у значенні різновиду аналогії   закону   як засобу подолання прогалин спеціального законодавства.
56. Тож, враховуючи відсутність у спеціальному   законі   норм, які б урегульовували особливості вивільнення державних службовців, зокрема, у разі реорганізації, ліквідації державного органу, на момент виникнення спірних правовідносин, незважаючи на виключення зі статті 87   Закону № 889-VІІІ бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті, Верховний Суд погоджується з доводами позивача про необхідність застосування до спірних правовідносин положень   КЗпП України   на підставі частини третьої   статті 5 Закону № 889-VІІІ.
57. Додатковим підтвердженням аргументованості застосування законодавства про працю до спірних правовідносин, що виникли у період дії   статті 87 Закону №889-VIII   у редакції   Закону №117-IX, є наступні зміни до цієї статті, внесені згідно із   Законами України від 14 січня 2020 року №440-IX   та   від 23 лютого 2021 року №1285-IX, якими законодавець урегулював особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої   статті 87 Закону №889-VIII, зокрема, в частині строку попередження про наступне звільнення, пропозиції посад державної служби та визначення випадків застосування законодавства про працю.
58. У своєю чергу, відповідно до пункту 1 частини першої   статті 40 КЗпП України   трудовий договір, укладений на невизначений термін, а також терміновий трудовий договір до закінчення терміну його дії можуть бути розірвані власником або уповноваженим їм органом у разі змін в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідації, реорганізації, скорочення чисельності або штату працівників.
59. Таким чином ліквідація відноситься до терміну «змін в організації виробництва і праці», що свідчить про поширення на спірні правовідносини положення частини третьої   статті 49-2 КЗпП України, відповідно до якої одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації.
60. Відповідно до пункту 19   постанови Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 1992 року № 9 «Про практику розгляду судами трудових спорів»   при розгляді спорів про звільнення за пунктом 1   статті 40 КЗпП України   суди зобов`язані з`ясувати, чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника з його згоди на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, чи не користувався вивільнюваний працівник переважним правом на залишення на роботі та чи попереджувався він за 2 місяці про наступне вивільнення.
61.   Отже, встановлена законодавством можливість реорганізації державної установи (організації) не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) щодо працевлаштування працівників, які попереджаються про наступне звільнення, а саме з моменту виникнення обставин, які зумовлюють можливе вивільнення працівників.
62. Тобто, роботодавець зобов`язаний запропонувати всі вакансії, які відповідають зазначеним вимогам, що існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював.
63. Відповідна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 16 вересня 2021 року у справі №440/413/20, від 11 червня 2020 року у справі №             826/19187/16, від 31 березня 2020 року у справі № 826/6148/16, від 09 жовтня 2019 року у справі № 821/595/16, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 800/538/17 (П/9901/310/18).
64. При цьому, Верховний Суд звертає увагу, що такий обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору та охоплює вакантні посади, які з`явилися в установі протягом всього цього періоду і які існували на день звільнення.
65. Вказана правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 16 вересня 2021 року у справі №440/413/20, від 25 липня 2019 року у справі №             807/3588/14 та від 27 травня 2020 року у справі № 813/1715/16.
66. Верховний Суд України в постановах від 17 жовтня 2011 року (справа № 21-237а11), від 04 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа №21-484а14), від 19 січня 2016 року (справа № 810/1783/13-а) неодноразово висловлював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
67.  Крім того, у постанові від 01 квітня 2015 року (справа №6-40цс15) Верховний Суд України сформулював правову позицію, згідно з якою власник є таким, що належно виконав вимоги частини другої статті   40, частини третьої статті   49-2 КЗпП України   щодо працевлаштування працівника, якщо запропонував йому наявну на підприємстві роботу, тобто вакантну посаду чи роботу за відповідною професією чи спеціальністю, чи іншу вакантну роботу, яку працівник може виконувати з урахуванням його освіти, кваліфікації і досвіду.
68. Ці правові позиції підтримані Верховним Судом, зокрема, у постановах від 12 грудня 2018 року (справа №826/25887/15), від 17 липня 2019 року (справа №820/2932/16), від 09 жовтня 2019 року (справа №208/3390/16-а), від 24 квітня 2020 року (справа №824/168/19-а).
69.  З огляду на викладене Верховний суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що при проведенні заходів з припинення одних та одночасного утворення інших своїх територіальних органів (реорганізації) Міністерство юстиції України було зобов`язане додержуватися встановленого   КЗпП України   порядку звільнення працівників з цієї підстави, в основу якого покладено вимогу щодо працевлаштування працівників реорганізованої (ліквідованої) установи.
70.   Натомість, як установлено судами попередніх інстанцій, Мін`юст не запропонував позивачу жодної вакансії.
71. За наведених обставин Верховний Суд вважає правильним висновок суду першої та апеляційної інстанції про те, що порушення відповідачем установленого   законом   порядку звільнення позивача свідчить про незаконність такого звільнення, що в силу частин першої і другої   статті 235 КЗпП України   є підставою для поновлення його на попередній роботі з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
72.  Водночас, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити наступне.
73. Суд першої та апеляційної інстанції дійшли помилкового висновку, що сума середнього заробітку за час вимушеного прогулу підлягає стягненню на користь позивача з Міністерства юстиції України, оскільки ОСОБА_1 був прийнятий на державну службу в Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області та звільнений з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області, яке є окремою юридичною особою, і саме Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області здійснювало нарахування та виплату заробітної плати позивачу. 
74. Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку про необхідності стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу саме з ГТУЮ у Запорізькій області, як із юридичної особи публічного права, з якою ОСОБА_1 перебував у трудових відносинах та яка безпосередньо здійснювала йому нарахування та виплату заробітної плати.
75. Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Сулу від 30 листопада 2021 року у справі №460/483/20.
76. Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи та підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, що 22 січня 2021 року      Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області припинило свою діяльність тобто здійснення повноважень та виконання функцій з реалізації державної політики у відповідних сферах.
76.1.  Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) є правонаступником Головного територіального управління юстиції у Київській області.
77.  Отже, правильне вирішення справи та застосування ефективного способу захисту порушеного права вимагає, щоб відповідачем за цим позовом також було      Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), яке є правонаступником Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області, яке припинило свою діяльність вже на час розгляду справи судом першої інстанції.
78. Однак, суб`єктивний склад учасників цієї справи залишився таким, яким його визначив позивач.
79.   Ураховуючи принцип офіційного з`ясування обставин справи, суд першої інстанції може самостійно залучити співвідповідача (частина третя   статті 48 КАС України) чи залучити другого відповідача (частина четверта   статті 48 КАС), якщо для цього є підстави. На думку колегії суддів, у такій площині суди першої та апеляційної інстанцій спірних правовідносин не розглядали.
80.  З огляду на приписи   статті 242 КАС України   обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
81. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
82. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
83. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень   статті 341 КАС України   обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.
84. Таким чином, зважаючи на приписи   статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судові рішення першої та апеляційної інстанцій - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
85. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої   статті 2 КАС України   та з урахуванням установленого   статтею 6 цього Кодексу   принципу верховенства права.
86. Щодо клопотань скаржника про передачу цієї справи у порядку   ст. 347 КАС України   на розгляд об`єднаної палати та Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд зазначає таке.
87.  Відповідно до частини другої   статті 346 КАС України   суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об`єднаної палати.
88.  Згідно з частиною п`ятою   статті 346 КАС України   суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
89. За змістом наведеної норми права вирішуючи питання щодо наявності чи відсутності підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Суд, керуючись внутрішнім переконанням, у кожному конкретному випадку, з урахуванням змісту спірних правовідносин та їх предмету правового регулювання оцінює наявність виключної правової проблеми та необхідність передачі справи для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
90. Проаналізувавши зазначені скаржником підстави, якими заявник обґрунтовує необхідність передачі справи на розгляд об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду, Суд дійшов висновку про відсутність у спірних відносинах виключної правової проблеми, такі правовідносини врегульовано нормами права, та в повній мірі дозволяють вирішити спір.
91. Крім того, відсутні, визначені   статтею 346 КАС України   підстави для передачі справи на розгляд об`єднаної палати.
92. З урахуванням викладеного, клопотання відповідача про передачу цієї справи на розгляд об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду задоволенню не підлягають.
93. Щодо клопотання позивача про закриття касаційного провадження у справі №280/531/20 за касаційною скаргою Міністерства юстиції України, на підставі ст. 339 КАС України у зв`язку з тим, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, Верховний Суд зазначає таке.
94. Виключні підстави для закриття касаційного провадження наведені в частині першій статті 339 КАС України, якою визначено, що суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, зокрема, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
95. Разом з тим, згідно з ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року касаційне провадження у справі № 280/531/20 було відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
96. З огляду на наведене колегія суддів дійшла висновку, що у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження належить відмовити.
VII СУДОВІ ВИТРАТИ
97. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку   статті 139 КАС України   не вирішується.
Керуючись статтями   3,   260,   262,   263,   341,   344,   349,   353,   355,   356,   359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження відмовити.
2. У задоволенні клопотання Міністерства юстиції України про передачу справи на розгляд об`єднаної палати Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду відмовити.
3. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити частково.
4. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2021 року у справі №280/531/20 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                О. А. Губська

Судді                                                                                          М.В. Білак

                                                                                          О.В. Калашнікова