ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 квітня 2022 року 

м. Київ
справа № 140/2690/19
адміністративне провадження № К/9901/13935/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2020 (колегія у складі суддів Носа С.П., Кухтея Р.В., Іщук Л.П.)
у справі № 140/2690/19
за позовом  ОСОБА_1 
до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Рибацького Валерія Миколайовича
про визнання протиправним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1.          03.09.2019 ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Рибацького Валерія Миколайовича про визнання протиправним та скасування рішення № 266 від 13.08.2019.
2.          Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 20.12.2019 у задоволенні позову відмовлено.
3.          Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2020 скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.
4.          01.06.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної архітектурно-будівельної інспекції України на зазначене судове рішення.
5.          Ухвалою від 07.10.2020 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
6.          Позивач клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що наказом управління містобудування та архітектури Луцької міської ради від 20.02.2019 №10-МУ затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1 ".
8.          На підставі звернення ОСОБА_1 від 01.03.2019 №П 22707 про внесення змін до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 20.02.2019 №10-МУ, наказом управління містобудування та архітектури Луцької міської ради від 05.03.2019 №13-МУ затверджено зміни до містобудівних умов та обмежень, а саме назву об`єкта будівництва замість слів "Реконструкція квартири АДРЕСА_1 " читати (Реконструкція квартири АДРЕСА_2 під житловий будинок на АДРЕСА_1 ".
9.          На підставі Довідки про результати документальної перевірки від 16.07.2019 Державною архітектурно-будівельної інспекцією України видано наказ №789 від 18.07.2019 "Про проведення позапланової перевірки", яким зобов`язано Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області провести позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження Управлінням містобудування та архітектури Луцької міської ради містобудівної діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради від 20.02.2019 року №10-МУ та змін до них від 05.03.2019 №13-МУ.
10.          На підставі зазначеного наказу та направлення для проведення позапланової перевірки від 06.08.2019 №47, відповідачем у присутності начальника Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради Туза В. В. проведено позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження Управлінням містобудування та архітектури Луцької міської ради містобудівної діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради від 20.02.2019 №10-МУ та змін до них від 05.03.2019 №13-МУ.
11.          За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 12.08.2019, яким зафіксовано наступні порушення:
1)          в п. 3 розділу "Загальні дані" не вказані рішення про затвердження Генерального плану м.  Луцька та Плану зонування території м. Луцька. Порушено п. 3 ч. 5 ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Відповідно до Генерального плану м. Луцька, затвердженого рішенням міської ради від 24.06.2009 №42/1, земельна ділянка на АДРЕСА_1 (кадастровий номер 0710100000:11:122:0058, площею 0,0325 га) віднесена до перспективної багатоквартирної забудови. Відповідно до Плану зонування території м. Луцька, затвердженого рішенням міської ради від 25.02.2015 №71/13, земельна ділянка знаходиться в зоні перспективної багатоквартирної забудови до 5 поверхів (ПЖ-4). Відповідно до витягу Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 12.07.2018 №НВ-0704260412018 земельна ділянка передана у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка). Наміри забудови позивача індивідуальним садибним житловим будинком не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні. Порушено ч. 2 ст. 5 та п. 3 ч. 4 ст. 29 Закону.
2)          в п. 4 розділу "Містобудівні умови та обмеження" відсутні цифрові показники мінімально допустимих відстаней від об`єкта, що проектується, до існуючих будинків та споруд. Зроблено посилання на вимоги ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій", ДБН В.1.1.7.2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва" (табл.1). Порушено п. 7 ч. 5 ст. 29 Закону.
3)          в п. 6 текстової частини вказаного вище розділу відсутні цифрові показники відстаней від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Порушено п. 8 ч. 1 ст. 1 та п. 9 ч. 5 ст. 29 Закону.
12.          За результатом проведеної перевірки головним інспектором ДАБІ Рибацьким В. М. 13.08.2019 винесено рішення №266 про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція квартири АДРЕСА_1 ", затверджених наказом об`єкта нагляду № 10-МУ від 20.02.2019 та зі змінами від 05.03.2019 №13-МУ, яке є предметом оскарження в даній справі.
13.          Позивач з таким рішенням не погодилася та звернулася до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          Позивач вважає оскаржуване рішення протиправним, оскільки вона як власник об`єкта нерухомості та земельної ділянки по АДРЕСА_1 відповідно до ч. 1, ч. 7 ст. 41 Конституції України, ст.ст. 319, 322, 375 Цивільного кодексу України має право провести його реконструкцію. Перебування нерухомого майна у зоні перспективної багатоквартирної житлової забудови не є підставою для обмеження прав власника, які передбачені законом. З наведених підстав позивач просив позов задовольнити.
15.          Відповідач просив у задоволенні позову відмовити, оскільки за результатом перевірки від 12.08.2019 зафіксовано порушення об`єктом нагляду законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: наміри забудови позивача індивідуальним садибним житловим будинком не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні; відсутні цифрові показники мінімально допустимих відстаней від об`єкта, що проектується, до існуючих будинків та споруд; відсутні цифрові показники відстаней від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. У зв`язку з чим головним інспектором ДАБІ Рибацьким В. М. правомірно 13.08.2019 винесено рішення №266 про скасування містобудівних умов та обмежень.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16.          Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що об`єкт нагляду у виданих МУО від 20.02.2019 №10-МУ зі змінами від 05.03.2019 № 13-МУ не вказав цифрові показники відстаней від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Не зазначена і наявність або відсутність охоронних зон об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, що також унеможливлює встановити планувальні та архітектурні вимоги до проектування і будівництва.
Загальне посилання на норми ДБН, які містяться в містобудівних умовах та обмеженнях, не є зазначенням мінімально допустимих відстаней до існуючих червоних ліній та будівель і споруд, а тому вказана обставина є підставою для скасування містобудівних умов та обмежень, що й зробив відповідач.
17.          Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції та дійшов висновку, що відповідно до п. 32 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 19.08.2015 № 698 якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень. Тобто, за загальним правилом рішення об`єкта нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, зупиняється і лише у випадку неможливості усунення виявлених порушень - скасовується. Однак, відповідачем одразу було застосовано такий захід, як скасування рішення щодо видачі містобудівних умов та обмежень, без надання можливості позивачу усунути виявлені, на їх думку, порушення та без жодного обґрунтування неможливості їх усунення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
19.          Як на підставу для касаційного оскарження скаржник посилався на невідповідність висновків судів попередніх інстанцій практиці Верховного Суду, висловленій, зокрема, у постанові від 26.12.2019 у справі №724/716/16-а, оскільки позов було подано до неналежного відповідача.
Також скаржник звертає увагу Верховного Суду на те, що в містобудівних умовах та обмеженнях від 05.03.2019 №13-МУ усупереч законодавству не зазначено конкретних цифрових показників, п. 4 не містить відстані від об`єкта до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови, до існуючих будинків та споруд, що порушує п. 7 ч. 5 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та унеможливлює встановлення планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва.
20.          29.09.2020 надійшов відзив від позивача. Позивач заперечує проти доводів касаційної скарги, звертає увагу на те, що наказ №109 від 07.07.2011 «Про затвердження Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки» вже більше року втратив чинність на момент видачі спірних містобудівних умов і обмежень.
Також позивач не погоджується з доводом про неналежність відповідача, адже головний інспектор Рибацький В.М. є особою, через якого реалізує повноваження ДАБІ відповідно до законодавства.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах в межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.
22.           Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені в Законі України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).
23.          Частиною 1 ст. 6 Закону № 3038-VI передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
24.          Відповідно до ст. 7 Закону № 3038-VI зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду включає, зокрема, контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.
25.          Відповідно до частини 2 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний нагляд- сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільськи, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
26.          Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
27.          Згідно п. 6 ч.12 ст. 41 цього ж Закону, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, у тому числі, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
28.          Отже, законодавець визначає, що головні інспектори відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Тому відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган.
29.          Поряд з цим, орган, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду до участі у справі в якості належного відповідача залучений не був.
30.          Слід зазначити, що визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
31.           Суд зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
32.          Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови про визнання протиправним та скасування рішення, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
33.          Для вирішення питання про залучення належного відповідача у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
34.          Аналогічна правова позиція відповідає усталеній практиці Верховного Суду, викладена у постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі № 724/716/16, від 17.06.2020 у справі № 127/6881/17, від 18.03.2021 у справі № 809/466/17, від 28.04.2021 у справі № 2340/5048/18, від 09.07.2021 №  806/1129/16.
35.          Отже, доводи касаційної скарги щодо неврахування судами правової позиції Верховного Суду, зокрема, викладеної у постанові Суду від 26.12.2019 у справі №  724/716/16, знайшли своє підтвердження.
36.           Відповідно до ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
37.          За приписами п. 4 ч. 3 ст. 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
38.          Враховуючи вищенаведене, Суд вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року у справі №140/2690/19 скасувати, справу направити на новий розгляд до Волинського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Шарапа