ПОСТАНОВА
Іменем України

31 травня 2022 року 
м.Київ
справа №816/1980/17
адміністративне провадження № К/9901/52860/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Державного підприємства «Полтавське лісове господарство»
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 20.12.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.04.2018 
у справі №816/1980/17
за позовом Державного підприємства "Полтавське лісове господарство" 
до Державного кадастрового реєстратора відділу у Чутівському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області Михайліченко Тетяни Володимирівни, Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, 
за участю третьої особи - Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області, 
про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          Позивач, Державне підприємство "Полтавське лісове господарство", звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до державного кадастрового реєстратора відділу у Чутівському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області Михайліченка Т.В.,  Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, третя особа Войнівська сільська рада Чутівського району, в якому просив: 
- скасувати рішення державного кадастрового реєстратора відділу у Чутівському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області Михайліченка Т.В. № РВ-5300706042017 від 17.10.2017 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру;
- зобов`язати державного кадастрового реєстратора відділу у Чутівському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області Михайліченка Т.В. прийняти рішення про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру на підставі поданих документів.
2.          Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 20.12.2017, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.04.2018, у задоволенні позову відмовлено. 
3.          11.06.2018 ДП «Полтавське лісове господарство» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 18.06.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
5.          Позивач клопотав про розгляд справи за участі його представника, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в з адоволенні клопотання про розгляд справи за участі сторін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом № 1576 від 28.08.2014 ДП "Полтавське лісове господарство" звернулося до Полтавської обласної державної адміністрації з проханням надати дозвіл на проведення інвентаризації земель та розробку технічної документації із землеустрою.
7.          Розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації № 479 від 10.11.2014 клопотання задоволено та надано дозвіл про проведення інвентаризації земель.
8.          04.10.2017 від Центру надання адміністративних послуг Чутівської районної державної адміністрації державному кадастровому реєстратору відділу у Чутівському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області Михайліченку Т.В.(далі - реєстратор) надійшли матеріали щодо державної реєстрації земельної ділянки площею 394,2575 га на території Войнівської сільської ради Чутівського району, яка перебуває в користуванні ДП "Полтавське лісове господарство", подані останнім.
9.          Реєстратор прийняв рішення №РВ-5300706042017 від 17.10.2017 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру у зв`язку із невідповідністю документів вимогам статті 79-1 Земельного кодексу України та статті 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр".
10.          Позивач не погодився із зазначеним рішенням та оскаржив його до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11.          Позивач покликається на те, що документи на земельну ділянку площею 394,2575 га на території Войнівської сільської ради Чутівського району, яка перебуває в користуванні ДП "Полтавське лісове господарство", відповідали вимогам статті 79-1 Земельного кодексу України, Закону України "Про Державний земельний кадастр" і Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051.
12.          Реєстратор проти позову заперечила, посилаючись на те, що реєстрація спірної земельної ділянки здійснюється на підставі дозволу на проведення інвентаризації земель та на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі, наданого ДП «Полтавське лісове господарство» розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації № 479 від 10.11.2014. 
При цьому пунктом 5 статті 79-1 Земельного кодексу України передбачено, що формування земельних ділянок шляхом інвентаризації здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Тоді як позивачем замість проекту землеустрою подано технічну документацію. Тобто подана позивачем документація із землеустрою не відповідає вимогам статті 79-1 Земельного кодексу України та статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр».

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13.          Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржене рішення прийнято на підставі, у межах повноважень та порядку, передбаченому Конституцією та законами України.
Позивач звернувся до Центру надання адміністративних послуг з технічною документацією із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), що не відповідає вищезазначеним положенням статті 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" та статті 79 -1 Земельного кодексу України.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14.          Позивач не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції і вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, а також було порушено норми матеріального та процесуального права. 
15.          Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що державний кадастровий реєстратор протиправно відмовив у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, адже земельна ділянка знаходиться у постійному користуванні позивача. 
Відповідно до норм ст. 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" відомості про межі земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру, зокрема, і на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) - у разі встановлення (відновлення) меж земельної ділянки за її фактичним використанням відповідно до статті 107 Земельного кодексу України та у разі зміни меж суміжних земельних ділянок їх власниками.
16.          Відзиви від відповідачів не надходили.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку. 
18.          Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.          Ключове правове питання, щодо якого виник спір, стосується застосування пункту 5 Прикінцевих положень Лісового кодексу України та статті 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" в контексті підстав внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі земельної ділянки лісового фонду.
20.          Спірні відносини регулюються Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-II (далі - ЗК України), Лісовим кодексом України від 21.01.1994 № 3852-XII (далі - ЛК України), Законом України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 № 3613-VI (далі - Закон № 3613-VI).
21.          Відповідно до ч. 1 ст. 17 Лісового кодексу України від 21.01.1994 № 3852-XII (далі - ЛК України) у постійне користування ліси на землях державної власності для ведення лісового господарства без встановлення строку надаються спеціалізованим державним лісогосподарським підприємствам, іншим державним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи.
22.          Пунктом 5 Прикінцевих положень Лісового кодексу України встановлено, що до одержання в установленому порядку державними лісогосподарськими підприємствами державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками, документами, що підтверджують це право на раніше надані землі, є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування.
23.          ДП «Полтавське лісове господарство» державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками, у зв`язку із якими виник спір, не має, і підтверджує право користування раніше наданими землями планово-картографічними матеріалами лісовпорядкування. 
24.          Суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що право позивача на користування земельною ділянкою не заперечується. Спір виник щодо підстав внесення відомостей про межі ділянки до Державного земельного кадастру.
25.          Відповідно до ч. 1, 2 ст. 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Земельні відносини, що виникають при використанні, зокрема, лісів, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать цьому Кодексу.
26.          Відповідно до ч. 2 ст. 5 ЛК України віднесення земельних ділянок до складу земель лісогосподарського призначення здійснюється відповідно до земельного законодавства.
27.          Застосовуючи ці норми, Верховний Суд України у постанові від 24.12.2014 у справі №6-212цс14 дійшов висновку:

"… застосування норм земельного та лісового законодавства при визначенні правового режиму земель лісогосподарського призначення повинне базуватись на пріоритетності норм земельного законодавства перед нормами лісового законодавства, а не навпаки. 
Оскільки земельна ділянка й права на неї на землях лісогосподарського призначення є об`єктом земельних правовідносин, то суб`єктний склад і зміст таких правовідносин повинні визначатися згідно з нормами земельного законодавства в поєднанні з нормами лісового законодавства в частині використання та охорони лісового фонду.
…
За статтею 48 ЛК України в матеріалах лісовпорядкування дається якісна і кількісна характеристика кожної лісової ділянки, комплексна оцінка ведення лісового господарства, що є основою для розроблення на засадах сталого розвитку проекту організації та розвитку лісового господарства відповідного об`єкта лісовпорядкування.
Проект організації та розвитку лісового господарства передбачає екологічно обґрунтоване ведення лісового господарства і розробляється відповідно до нормативно-правових актів, що регулюють організацію лісовпорядкування.
У проекті організації та розвитку лісового господарства визначаються і обґрунтовуються основні напрями організації і розвитку лісового господарства об`єкта лісовпорядкування з урахуванням стану та перспектив економічного і соціального розвитку регіону.
Матеріали лісовпорядкування затверджуються в установленому порядку органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства за погодженням відповідно з органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, територіальними органами центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища. Затверджені матеріали лісовпорядкування є обов`язковими для ведення лісового господарства, планування і прогнозування використання лісових ресурсів.
Згідно з нормами статей 181 - 184, 202 - 204 ЗК України, законів України «Про Державний земельний кадастр» та «Про землеустрій» дані державного земельного кадастру - це документальне підтвердження відомостей про правовий режим земель, їх цільове призначення, їх розподіл серед власників землі і землекористувачів за категоріями земель, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, які ґрунтуються на підставі землевпорядної документації.
Згідно з пунктом 5 розділу VIII «Прикінцеві положення» ЛК України до одержання в установленому порядку державними лісогосподарськими підприємствами державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками, документами, що підтверджують це право на раніше надані землі, є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування.
Планово-картографічні матеріали лісовпорядкування складаються на підставі натурних лісовпорядних робіт та камерального дешифрування аерознімків, містять детальну характеристику лісу. Перелік планово-картографічних лісовпорядкувальних матеріалів, методи їх створення, масштаби, вимоги до змісту та оформлення, якості виготовлення тощо регламентується галузевими нормативними документами. Зокрема, за змістом пункту 1.1 Інструкції про порядок створення і розмноження лісових карт, затвердженої Державним комітетом СРСР по лісовому господарству 11 грудня 1986 року, планшети лісовпорядкувальні належать до планово-картографічних матеріалів лісовпорядкування, а частина друга зазначеної Інструкції присвячена процедурі їх виготовлення.
Отже, системний аналіз наведених норм законодавства дозволяє дійти висновку про те, що при вирішенні питання щодо перебування земельної лісової ділянки в користуванні державного лісогосподарського підприємства необхідно враховувати положення пункту 5 розділу VIII «Прикінцеві положення» ЛК України".

28.          Застосовуючи ці висновки в контексті обставин справи, Суд дійшов висновку, що планово-картографічні матеріали лісовпорядкування підтверджують право постійного користування земельними лісовими ділянками, наданими до набрання чинності Лісовим кодексом України (13.04.1994). Планово-картографічні матеріали лісовпорядкування містять відомості про розмір та межі земельних ділянок.
29.          Не зважаючи на те, що державні акти про право постійного користування з 2013 року не видаються, право користування земельною ділянкою, наданої позивачу до 13.04.1994, не припинилося і це не є предметом спору.
30.          Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону № 3613-VI відомості про межі земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру:
- на підставі відповідної документації із землеустрою щодо формування земельних ділянок - у випадках, визначених статтею 79-1 ЗК України, при їх формуванні;
- на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) - у разі встановлення (відновлення) меж земельної ділянки за її фактичним використанням відповідно до статті 107 Земельного кодексу України та у разі зміни меж суміжних земельних ділянок їх власниками;
- на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель - за результатами інвентаризації земель;
- на підставі проектів землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв) - у разі виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв).
31.          Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач звернувся до відповідача з метою формування земельної ділянки як об`єкта цивільних прав, визначеного статтею 79-1 ЗК України, яка передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
32.          Цей висновок не відповідає абз.1 п.2 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №3613-VI, за яким земельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера. 
33.          Земельна ділянка площею 394,2575 га надана в користування ДП «Полтавське лісове господарство» до 1994 року, а тому вважається сформованою. 
34.          Відповідно до абзацу другого пункту 2 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3613-VI у разі якщо відомості про зазначені земельні ділянки не внесені до Державного реєстру земель, їх державна реєстрація здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за заявою їх власників (користувачів земельної ділянки державної чи комунальної власності) або особи, яка подала заяву про визнання спадщини відумерлою, якщо така справа прийнята до провадження судом.
35.          Позивач звернувся до Центру надання адміністративних послуг з технічною документацією із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), що відповідає статті 21 та п. 2 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України "Про Державний земельний кадастр" № 3613-VI.
36.          Зважаючи на вищенаведене, реєстратор протиправно відмовив позивачу у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру у зв`язку із невідповідністю поданих документів вимогам статті 79-1 Земельного кодексу України та статті 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр".
37.          Щодо позовної вимоги про зобов`язання державного кадастрового реєстратора відділу у Чутівському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області Михайліченка Т.В. прийняти рішення про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру на підставі поданих документів, Суд зазначає таке.
38.          Згідно з ч. 1 ст. 9 Закону № 3613-VI внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, для чого він перевіряє відповідність поданих документів вимогам законодавства.
39.          Повноваження щодо державної реєстрації земельних ділянок не є дискреційними, оскільки реєстратор приймає лише одне з рішень щодо державної реєстрації (вчинення реєстрації, відмова в її проведенні) відповідно до встановлених обставин, і не має права розсуду.
40.          Водночас, Суд враховує також, що суди розглядати правомірність рішення реєстратора про відмову з однієї конкретної підстави. Суди не з`ясовували інших обставин та умов, що мають значення для державної реєстрації. 
41.          Суд не може перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади. Відтак, зобов`язання вчинити конкретну реєстраційну дію, про яку просить позивач, призвело б до підміни державного реєстратора судом, що не відповідає закону. 
42.          Аналогічна позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 20.06.2018 у справі №815/7116/14, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.
43.          У цій частині Суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанції про те, що вимога позивача зобов`язати відповідача прийняти рішення про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру на підставі поданих документів не підлягає до задоволенню.
44.          Водночас, Суд вважає, що для захисту прав позивача необхідно зобов`язати державного кадастрового реєстратора розглянути надані позивачем документи повторно та прийняти рішення з урахуванням висновків суду у цій справі.
45.          Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
46.          Оскільки Суд встановив неправильне застосування судами норм матеріального права при ухваленні рішення, оскаржувані рішення слід скасувати і прийняти нове - про часткове задоволення позову.
47.          Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. 
48.          За подання позовної заяви сплачено судовий збір у розмірі 1600 грн (квитанція від 08.11.2017), за подання апеляційної скарги - 2400 грн (квитанція від 25.01.2018), за подання касаційної скарги - 3200 грн (квитанція від 10.05.2018). Усього - 7200 грн. 
49.          Ці судові витрати відповідно до ст. 139 КАС України підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, яке матеріально-технічно забезпечує роботу державних кадастрових реєстраторів. 

Керуючись ст. 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу Державного підприємства «Полтавське лісове господарство» задовольнити частково.
2.          Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року у справі №816/1980/17 скасувати.
3.          Ухвалити нове рішення. Позов задовольнити частково.
4.          Визнати протиправним та скасувати рішення державного кадастрового реєстратора відділу у Чутівському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області Михайліченко Тетяни Володимирівни № РВ-5300706042017 від 17 жовтня 2017 року про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.
5.          Зобов`язати державного кадастрового реєстратора відділу у Чутівському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області Михайліченко Тетяну Володимирівну (Полтавська область, смт. Чутове, вул. Центральна, 1/2) повторно розглянути надані Державним підприємством «Полтавське лісове господарство» документи щодо встановлення меж земельної ділянки площею 394,2575 га на території Войнівської сільської ради Чутівського району, яка перебуває в користуванні ДП "Полтавське лісове господарство" на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.
6.          У задоволенні інших позовних вимог відмовити.
7.          Стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (вул. Уютна, 3, м.   Полтава, Полтавська обл., 36038, код ЄДРПОУ 39859831) на користь Державного підприємства «Полтавське лісове господарство» (вул. Лісова, 1А, с. Копили, Полтавський р-н, Полтавська обл., 38761, код ЄДРПОУ 25172647) судовий збір у розмірі 7200 грн (сім тисяч двісті гривень).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб