Постанова
Іменем України
12 травня 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/459/21
Провадження № 11-480заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивачка) до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВР України, парламент) про визнання протиправним і скасування рішення
за апеляційною скаргою позивачки на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року (суддя Хохуляк В. В.).
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1.           Позивачка є народним депутатом України. Один із її колег під час пленарного засідання парламенту виступив із заявою, в якій звинуватив позивачку в неетичному текстовому коментарі у телефонній внутрішньофракційній переписці щодо смерті іншого народного депутата. Після перевірки цього факту парламент ухвалив рішення, згідно з яким позбавив позивачку права брати участь у п`яти його пленарних засіданнях.
2.           Із цим рішенням вона не погодилася та звернулася до суду з вимогою про визнання зазначеного рішення протиправним і про його скасування. Суд першої інстанції відмовив у відкритті провадження у справі. Вважав, що таку позовну вимогу не можна розглядати за правилами адміністративного судочинства, як і загалом у судах, бо рішення, яке оскаржила позивачка, є внутрішнім управлінським. Позивачка з відмовою суду не погодилася та подала апеляційну скаргу.
3.           Велика Палата Верховного Суду мала з`ясувати, чи може адміністративний суд розглядати позов особи, яка є народним депутатом, про оскарження рішення парламенту, прийнятого щодо позивачки для забезпечення дотримання нею дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях. Вирішила, що позбавлення члена парламенту можливості брати участь у цих засіданнях є заходом дисциплінарного впливу, на який поширюється контроль адміністративного суду.
(2) Короткий зміст позовної заяви
4.           10 листопада 2021 року позивачка звернулася до суду з позовною заявою, у якій просила визнати протиправним і скасувати рішення ВР України від 5 листопада 2021 року про позбавлення її як народного депутата права брати участь у п`яти пленарних засіданнях парламенту (далі - оскаржене рішення).
5.           З метою відновлення своїх прав позивачка на підставі частини третьої статті 245 КАС України також просила суд зобов`язати відповідача опублікувати у газеті «Голос України» оголошення про пункт 1 резолютивної частини рішення суду та зобов`язати головуючого на пленарному засіданні ВР України оголосити про ухвалення цього рішення.
6.           Мотивувала позовну заяву так:
6.1.       8 жовтня 2021 року під час дванадцятого засідання шостої сесії IX скликання ВР України виступив народний депутат ОСОБА_13. Зазначив, зокрема, про те, що у партійному чаті позивачка прокоментувала смерть народного депутата ОСОБА_2 словами «одним ворогом менше». У відповідь позивачка зазначила: «У мене два зауваження. Перше зауваження. Звідки «за майбах» знає про те, що пише в чаті «Слуга народу»? Це раз. А, по-друге, коли люди, які боряться за свободу слова, яка гарантована кожній людині тут в залі Конституцією, і вважають, що вони можуть накидати комусь якісь платки на рота, то мені здається, що позор це вам».
6.2.       Під час пленарного засідання вона не висловлювалася образливо щодо народних депутатів, зокрема, ОСОБА_3 , чи депутатських фракцій/груп. Висловлювання позивачки містило виключно запитання про джерело інформації (перше речення) та її особисту думку (оціночне судження) щодо положень Конституції України про свободу слова (друге речення).
6.3.       19 жовтня 2021 року на ім`я Голови ВР України ОСОБА_4 надійшла заява (електронна картка документа 678655) від народних депутатів ОСОБА_5 (депутатська група «Партія «За майбутнє»), ОСОБА_6 (депутатська фракція політичної партії Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина»), ОСОБА_7 (депутатська фракція політичної партії «Опозиційна платформа - За життя»), ОСОБА_8 (депутатська група «Довіра»), ОСОБА_9 (депутатська фракція Політичної партії «Голос»), ОСОБА_10 (депутатська фракція Політичної партії «Слуга народу»), ОСОБА_11 , ОСОБА_12 (депутатська фракція Політичної партії «Європейська солідарність») про позбавлення позивачки права брати участь у п`яти пленарних засіданнях парламенту у зв`язку з «недопустимим висловлюванням», пов`язаним із передчасною смертю народного депутата ОСОБА_3. Того ж дня Голова ВР України надав резолюцію про розгляд цієї заяви Комітетом з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи ВР України (далі - Комітет).
6.4.       Заяву від 19 жовтня 2021 року подали народні депутати, щодо яких позивачка не висловлювалася. Тому така заява не є належною підставою для прийняття оскарженого рішення.
6.5.       22 жовтня 2021 року Комітет розглянув вказану заяву та склав висновок, згідно з яким рекомендував парламенту без обговорення прийняти рішення про позбавлення позивачки як народного депутата права брати участь у п`яти пленарних засіданнях ВР України і довести це рішення до відома виборців через газету «Голос України». На думку Комітету, образливі висловлювання були не у виступі позивачки на пленарному засіданні парламенту, а нібито написані у чаті депутатської фракції, тобто в особистих текстових повідомленнях, і позивачка такі висловлювання не спростувала.
6.6.       Будь-яка особиста переписка у чатах є таємницею та не може бути підставою для позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях парламенту. Не може бути такою підставою і виступ, в якому позивачка не спростувала наявність відповідної переписки.
6.7.       5 листопада 2021 року на двадцятому засіданні шостої сесії ІХ скликання ВР України на підставі частини п`ятої статті 51 Регламенту ВР України (далі - Регламент), затвердженого Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, 234 народні депутати підтримали пропозицію Комітету та прийняли оскаржене рішення, про що головуючий оголосив на пленарному засіданні ВР України.
6.8.       Оскаржене рішення порушує права позивачки на участь у пленарних засіданнях парламенту, на отримання виплат, пов`язаних із виконанням депутатських повноважень, на недоторканність честі, гідності та ділової репутації. Тому це рішення слід визнати протиправним і скасувати. 
6.9.       Незважаючи на те, що оскаржене рішення вичерпало свою дію після того, як позивачка пропустила п`ять пленарних засідань ВР України, повне відновлення її порушених прав без визнання протиправним і скасування оскарженого рішення неможливе, бо відсутність позивачки на пленарних засіданнях ВР України була підставою для неотримання частини виплат, які вона мала отримати як народний депутат. Судове рішення є необхідним для подальшого стягнення позивачкою недоотриманих сум заробітної плати, вирішення питання про відшкодування завданої моральної шкоди, а також для відновлення доброго імені та ділової репутації.
(3) Короткий зміст рішення суду першої інстанції
7.           15 листопада 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду постановив ухвалу, згідно з якою відмовив у відкритті провадження у справі. Мотивував ухвалу так: 
7.1.       «Зміст правотворчих положень в контексті заявлених позовних вимог дає підстави вважати, що існують спірні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, або можуть скластися (виявитися) такі правові ситуації, в яких захист стверджуваних порушень прав чи інтересів може вимагати інших форм захисту».
7.2.       Оскаржене рішення є внутрішнім управлінським актом, бо спрямоване на внутрішню організацію відповідної форми діяльності ВР України (проведення пленарних засідань), а також на організацію політичної роботи народних депутатів. На таке рішення не поширюються правила частини першої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Тому заявлений позов не можна розглядати за правилами адміністративного судочинства.
7.3.       Поняття спору, який не можна розглядати в порядку адміністративного судочинства, у цій справі слід тлумачити у світлі частини третьої статті 124 Конституції України у ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію не лише адміністративних, але й інших судів.
(4) Короткий зміст вимог апеляційної скарги
8.           25 листопада 2021 року позивачка подала апеляційну скаргу. Просила скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити до нього справу для продовження розгляду.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1)         Доводи особи, яка подала апеляційну скаргу
9.           Позивачка мотивувала апеляційну скаргу так:
9.1.       За змістом Регламенту розгляд питання про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях парламенту належить виключно до компетенції останнього. Дії щодо такого розгляду, а також їх результат (оскаржене рішення) стосуються реалізації відповідачем владних управлінських функцій на виконання повноважень, які він має відповідно до закону.
9.2.       Оскаржене рішення є індивідуальним правовим актом, тобто офіційно оформленим результатом одностороннього волевиявлення органу державної влади, який стосується лише інтересів позивачки, її прав і обов`язків, оскільки породжує для неї певні юридичні наслідки, впливаючи на її поведінку та зобов`язуючи діяти певним чином.
9.3.       За змістом оскаржене рішення є актом управління, бо фактично впливає на повноваження народного депутата, забороняючи їх реалізацію. Воно порушує права позивачки на участь у пленарних засіданнях ВР України (пункт 1 частини першої статті 6, частини друга та третя статті 10, пункти 3 та 4 частини першої статті 24 Закону України «Про статус народного депутата України» (далі - Закон № 2790-XII)), на отримання виплат, пов`язаних із виконанням депутатських повноважень (частина п`ята статті 33 Закону № 2790-XII), на недоторканність честі, гідності та ділової репутації (стаття 68 Конституції України). А якщо певний індивідуальний акт порушує права та інтереси фізичної особи, така особа має право звернутися за захистом її прав до суду, який має забезпечити їхнє ефективне поновлення.
9.4.       Законодавство не передбачає іншого способу вирішення спору, крім як оскарження рішення ВР України у судовому порядку. Тому відмова суду у розгляді справи необґрунтовано обмежує право позивачки на доступ до правосуддя, фактично позбавляє її конституційного права на захист.
(2)         Доводи відповідача
10.        У січні 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив відповідача на апеляційну скаргу, який останній мотивував так:
10.1.    За правилами адміністративного судочинства можна оскаржити лише ті акти, дії чи бездіяльність парламенту, які він прийняв, вчинив, допустив у правовідносинах, в яких реалізовував свої владні повноваження.
10.2.    Спільна діяльність народних депутатів на засіданнях ВР України під час її сесій є законодавчим процесом. Рішення щодо участі окремих народних депутатів у пленарних засіданнях є внутрішніми регламентними рішеннями, які спрямовані на внутрішню організацію відповідної форми діяльності парламенту (проведення пленарних засідань), а також на організацію політичної роботи народних депутатів.
10.3.    Адміністративний суд не може втручатися у дискрецію органу державної влади поза межами перевірки відповідного рішення за критеріями, визначеними у статті 2 КАС України.
10.4.    Прийняття оскарженого рішення належить до дискреційних повноважень ВР України. Тому розгляд питання щодо правомірності прийняття цього рішення виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а відповідний спір не може розглядати адміністративний суд.
(3) Рух апеляційної скарги
11.        20 грудня 2021 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу про відкриття апеляційного провадження, а 11 січня 2022 року - ухвалу про призначення справи до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1)         Оцінка аргументів сторін і висновків суду першої інстанції
(1.1) Чи може адміністративний суд розглядати позов особи, яка є народним депутатом, про оскарження рішення парламенту, прийнятого щодо позивачки для забезпечення дотримання нею дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях?
12.        Суд першої інстанції вважав, що позов не можна розглядати у суді будь-якої юрисдикції, бо оскаржене рішення є внутрішнім управлінським актом, на яке не поширюються правила частини першої статті 266 КАС України. Велика Палата Верховного Суду з цим висновком не погоджується та вважає обґрунтованими доводи апеляційної скарги позивачки про поширення юрисдикції адміністративного суду на спір щодо правомірності рішення парламенту про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях.
13.        Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина перша статті 55 Конституції України). 
14.        Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити у межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
15.        Кожна особа має право в порядку, встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист (частина перша статті 5 КАС України).
16.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
17.        Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
18.        Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (абзац перший пункту 2 частини першої статті 4 КАС України).
19.        Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
20.        Отже, до справ адміністративної юрисдикції належать публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення.
21.        Велика Палата Верховного Суду уже неодноразово висловлювала думку про те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір (див., наприклад, постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункт 19)).
22.        Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої він може впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 23 червня 2020 року у справі № 680/214/16-ц(пункт 29), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29 вересня 2020 року у справах № 712/5476/19 (пункт 19) і № 368/561/19 (пункт 22), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 9 лютого 2021 року у справі № 520/17342/18 (пункт 7.18), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15 (пункт 46)).
23.        Предметом спору є оскарження рішення відповідача про позбавлення позивачки як народного депутата права брати участь у п`яти пленарних засіданнях ВР України. У правовідносинах щодо позбавлення такого права парламент не здійснює законодавчої діяльності. Оскаржене рішення відповідача є виявом його владного впливу на народного депутата, який згідно з Регламентом ВР України може за певних умов зазнати вказаного заходу дисциплінарного характеру під час проходження публічної служби.
24.        Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВР України (стаття 75 Конституції України). Повноваження ВР України перелічені у статті 85 Конституції України, але перелік, визначений у частині першій цієї статті, не є вичерпним. Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання(частина друга зазначеної статті).
25.        Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу зазначив, що спільна діяльність народних депутатів на засіданнях ВР України під час її сесій є законодавчим процесом. Проте такий висновок є безпідставним, оскільки не кожна спільна діяльність членів парламенту на його засіданнях охоплюється стадіями законодавчого процесу. Відповідач у спірних правовідносинах не здійснював законодавчої діяльності, а виявив, приймаючи оскаржене рішення стосовно позивачки, саме владні управлінські функції.
26.        Велика Палата Верховного Суду раніше зазначала, що ВР України під час розгляду законопроєктів і прийняття законів на всіх стадіях законодавчого процесу (внесення (подання) законопроєкту, його попередній розгляд і обговорення у комітетах, обговорення, прийняття рішень щодо законопроєкту на пленарних засіданнях, підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності), не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує повноваження щодо законодавчої діяльності.Тому на спори про визнання протиправними діянь (дій чи бездіяльності) ВР України, вчинених саме під час законодавчого процесу, не поширюється юрисдикція адміністративних судів (див., зокрема, постанови від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18 (П/9901/947/18), від 2 квітня 2019 року у справі № 800/427/17, від 18 вересня 2019 року у справі № 9901/265/19 (пункти 29, 31), від 4 березня 2020 року усправі№ 9901/524/19 та від 3 лютого 2021 року у справі № 9901/292/20).Інакше кажучи, за правилами адміністративного судочинства можна оскаржити ті акти, дії чи бездіяльність ВР України, які вона прийняла, вчинила, допустила у правовідносинах, в яких реалізовувала свої владні управлінські повноваження.
27.        Законодавча процедура регламентована у розділі IVРегламенту, тоді як глава 9 «Дотримання дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях Верховної Ради України» (статті 51-53 Регламенту) вміщена у розділі ІІ «Організація роботи Верховної Ради України». Отже, застосування парламентом дисциплінарної процедури до народного депутата не охоплюється законодавчою процедурою. 
28.        Народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі (частина перша статті 78 Конституції України).
29.        Повноваження народного депутата визначаються Конституцією та законами України (частина четверта статті 76 Конституції України). Права народного депутата України на пленарних засіданнях Верховної Ради України визначені у статті 11 Закону № 2790-XII.
30.        При виконанні своїх повноважень народний депутат керується Конституцією України, законами України та загальновизнаними нормами моралі (частина третя статті 1 Закону № 2790-XII). У своїй діяльності народний депутат повинен дотримуватися загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народних депутатів, службових та посадових осіб і громадян; утримуватись від дій, заяв та вчинків, що компрометують його самого, виборців, ВР України, державу (частина перша статті 8 Закону № 2790-XII). Неприпустимим є використання народним депутатом свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави (частина друга цієї статті). Народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, зокрема корисливих, цілях (частина третя вказаної статті).
31.        Враховуючи зазначені особливості статусу народного депутата у розділі ІІ «Організація роботи Верховної Ради України» Регламенту передбачена глава 9 з назвою «Дотримання дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях Верховної Ради України» (статті 51-53 Регламенту).
32.        На пленарному засіданні народний депутат не повинен перешкоджати викладенню або сприйняттю виступу (вигуками, оплесками, вставанням, розмовами по мобільному телефону тощо), вживати образливі висловлювання та непристойні слова, закликати до незаконних дій (частина друга статті 51 Регламенту).
33.        Якщо народний депутат виголошує образливі слова на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи), головуючий на пленарному засіданні попереджає цього народного депутата про неприпустимість таких висловлювань або припиняє його виступ. Народний депутат або представник депутатської фракції (депутатської групи), на адресу яких були виголошені образливі слова, може звернутися до головуючого на пленарному засіданні з вимогою про надання слова для репліки. Головуючий на пленарному засіданні надає слово для репліки народному депутату або представнику депутатської фракції (депутатської групи) відразу після звернення або після завершення обговорення питання (частина четверта статті 51 Регламенту).
34.        Якщо народний депутат, депутатська фракція (депутатська група), на адресу яких були виголошені образливі слова, вважають, що конфлікт не вичерпано і порозуміння між народними депутатами не досягнуто, то вони подають заяву до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, який розглядає це питання на своєму засіданні. У таких випадках за висновком комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, ВР України без обговорення може прийняти рішення про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п`яти пленарних засідань). Це рішення доводиться до відома виборців через газету «Голос України» (частина п`ята статті 51 Регламенту).
35.        За дні, в які народний депутат без поважних причин, визначених частиною третьоюстатті 26 Регламенту, не виконує свої депутатські повноваження, передбачені законом, за поданням комітету, до компетенції якого входять питання депутатської етики, народним депутатам не провадяться виплати, пов`язані з виконанням депутатських повноважень (частина п`ята статті 33 Закону № 2790-XII).
36.        Позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях ВР України за порушення дисципліни та норм етики є санкцією дисциплінарного характеру, яку ВР України застосовує, реалізовуючи саме владні управлінські, а не законодавчі функції. Застосування такої санкції є втручанням у свободу вираження поглядів, право особи, яка на постійній основі виконує повноваження народного депутата, на повагу до її приватного життя (у здійснення нею трудової діяльності), унеможливлює реалізацію цією особою на пленарних засіданнях прав, визначених у статті 11 Закону № 2790-XII, і може мати наслідком позбавлення права на виплати, пов`язані з виконанням депутатських повноважень.
37.        Крім того, інформацію про позбавлення народного депутата за порушення ним дисципліни й етичних норм права брати участь у пленарних засіданнях ВР України повідомляють невизначеному колу осіб шляхом її оприлюднення у газеті «Голос України». Такі відомості можуть підривати довіру виборців до народного депутата та впливають на його ділову репутацію, оскільки ставлять під сумнів професійну компетентність. Це може мати наслідки для подальшої професійної кар`єри людини, зокрема і для можливості продовження нею публічної служби.
38.        В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України). Суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України). Цей принцип є однією з основних засад адміністративного судочинства (пункт 1 частини третьої статті 2 КАС України).
39.        Елементом верховенства права (правовладдя) є заборона свавілля. Хоча дискреційні повноваження потрібні для виконання владою певних завдань у сучасних складних суспільствах, вони не мають здійснюватись у свавільний спосіб. Здійснення повноважень у цей спосіб уможливлює ухвалення істотно несправедливих, необґрунтованих, таких, що суперечать здоровому глуздові, або деспотичних рішень, що є несумісним із принципом правовладдя (пункт 52 Доповіді про правовладдя, ухваленої Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеційською комісією) на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року, CDL-AD (2011) 003rev).
40.        Ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5 Конституції України). Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6 Конституції України). Здійснення державної влади відповідно до цих приписів у системі визначених Конституцією України стримувань і противаг забезпечує стабільність конституційного ладу, неможливість узурпації державної влади будь-яким органом або посадовою особою.
41.        ВР України згідно зі статтею 51 Регламенту реалізує достатньо широку свободу розсуду, оцінюючи слова народного депутата на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи) на предмет того, чи є вони образливими. Така свобода за певних умов може мати наслідком прийняття свавільного рішення про позбавлення народного депутата за порушення ним дисципліни й етичних норм права брати участь у пленарних засіданнях ВР України і навіть призводити до узурпації влади коаліцією депутатських фракцій або депутатською фракцією, яка має права такої коаліції. Тому ця свобода розсуду парламенту не може бути безмежною та безконтрольною.
42.        З огляду на вказане, а також враховуючи суворість дисциплінарної санкції, яку парламент, втручаючись у свободу вираження поглядів, може вжити до народного депутата, і можливі наслідки такої санкції для професійної діяльності як частини приватного життя та майнових прав цієї людини (отримання виплат, пов`язаних із виконанням депутатських повноважень), важливо, щоби дії та рішення ВР України про вжиття до народного депутата зазначеної санкції були предметом контролю незалежного та безстороннього органу. Останній повинен мати змогу перевірити, зокрема, наявність підстав для застосування парламентом відповідної санкції, дотримання ним належної процедури, а також пропорційність застосованого заходу втручання у свободи та права вчиненому народним депутатом діянню.
43.        Велика Палата Верховного Суду вважає неприйнятним аргумент відзиву на апеляційну скаргу про те, що оскільки прийняття оскарженого рішення належить до дискреційних повноважень ВР України, то оцінка правомірності цього рішення виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
44.        Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
45.        У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку (частина друга статті 2 КАС України).
46.        Питання про притягнення народного депутата до відповідальності за порушення ним дисципліни й етичних норм, якщо конфлікт не вичерпаний на пленарному засіданні, вирішує орган, членом якого є цей депутат. Спершу відповідне питання за заявою народного депутата, депутатської фракції (депутатської групи) розглядає Комітет, що є органом ВР України, який формується з числа народних депутатів (частина перша статті 89 Конституції України, стаття 1 Закону України «Про комітети Верховної Ради України»). А далі на підставі висновку Комітету - сам парламент на пленарному засіданні. Оскаржити таке рішення ВР України до іншого органу, ніж суд, немає можливості. Тому саме суд як незалежний і безсторонній щодо парламенту орган має виконувати функцію контролю за діями та рішеннями ВР України у дисциплінарній процедурі, передбаченій статтею 51 Регламенту.
47.        Такі дії та рішення, що є наслідком реалізації ВР України широкої, але не безмежної свободи розсуду з оцінки як образливих слів народного депутата на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи), суттєво впливають на індивідуальні свободи та права народного депутата, до якого застосовують відповідну дисциплінарну санкцію. А за певних умов можуть навіть впливати на функціонування парламенту як демократичної інституції. Отже, ці дії та рішення не є спрямованими виключно на внутрішню організацію відповідної форми діяльності парламенту та політичної роботи народних депутатів. Тому необґрунтованими є висновки суду першої інстанції та доводи відзиву на апеляційну скаргу, згідно з якими оскаржене рішення є внутрішнім управлінським актом, на яке не поширюються правила частини першої статті 266 КАС України.
48.        Судовий контроль за правилами адміністративного судочинства за рішеннями ВР України про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях є необхідним для збереження демократичних засад функціонування парламенту, зокрема і для того, щоби убезпечити конституційний лад від ситуацій, коли коаліція депутатських фракцій або депутатська фракція, яка має права такої коаліції (парламентська більшість), може позбутися під час пленарних засідань складу парламентської меншості, мотивуючи це поведінкою народних депутатів, що не відповідає етичним нормам.
49.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби(пункт 2 частини першої статті 19 КАС України).
50.        За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
51.        Правила статті 266 КАС України поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодозаконності дій чи бездіяльності Верховної Ради України (пункт 2 частини першої вказаної статті). За змістом частини другої статті 266 КАС України адміністративні справи, зазначені у пункті 2 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.
52.        Ураховуючи висновок цієї постанови щодо виконання парламентом у спірних правовідносинах владних управлінських функцій і те, що позивачка перебуває на публічній службі, а рішення відповідача стосується проходження останньої та потребує судового контролю,Велика Палата Верховного Суду вважає, що адміністративний суд має юрисдикцію для розгляду цієї справи. Тому апеляційна скарга позивачки є обґрунтованою.
53.        Звісно, право на доступ до суду не є абсолютним. Воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов, за яких суд повноважний розглядати позовну заяву. Але такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою.
54.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що у ситуації позивачки відмова у відкритті провадження у справі шкодить суті її права на доступ до суду, бо вона не має іншого ефективного юридичного засобу захисту від рішення парламенту, внаслідок якого обмежені певні її права як народного депутата. Також ця відмова не переслідує жодну легітимну мету, яка могла би виправдати відсутність судового контролю за рішенням парламенту про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях через порушення дисципліни й етичних норм.
55.        Питання про те, чи застосовувати у спірних правовідносинах припис частини третьої статті 245 КАС України та чи вживати на його підставі заходи, про які позивачка просить у позовній заяві (зобов`язати відповідача опублікувати у газеті «Голос України» оголошення про прийняття судом пункту 1 резолютивної частини рішення суду, а головуючого на пленарному засіданні ВР України - оголосити про ухвалення цього рішення), має вирішити адміністративний суд під час розгляду справи по суті.
(2)         Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
(2.1)     Щодо суті апеляційної скарги
56.        З огляду на висновки цієї постанови Велика Палата Верховного суду вважає, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права, помилково відмовляючи у відкритті провадження у справі.
57.        Підставою для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання (пункт 4 частини першої статті 320 КАС України).
58.        Оскільки апеляційна скарга позивачки є обґрунтованою, ухвалу суду першої інстанції слід скасувати, а справу направити до нього для продовження розгляду.
(2.2)     Щодо судових витрат
59.        Судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом ухвали суду першої інстанції у суді апеляційної інстанції, підлягають розподілу за результатами розгляду спорупо суті.
Керуючись частиною третьою статті 23, статтями 243, 266, 320, 321, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
п о с т а н о в и л а:
1.           Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2.           Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко 	
Судді:          	В. В. Британчук	Л. М. Лобойко	
 	Ю. Л. Власов	К. М. Пільков	
 	І. В. Григор`єва	В. В. Пророк	
 	М. І. Гриців	Л. І. Рогач	
 	Д. А. Гудима	О. М. Ситнік	
 	Ж. М. Єленіна	В. М. Сімоненко	
 	І. В. Желєзний	І. В. Ткач	
 	О. С. Золотніков	С. П. Штелик	
 	Л. Й. Катеринчук	 	
 Відповідно до частини третьої статті 321 КАС України постанову оформив суддя Гудима Д. А.