ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

11 липня 2022 року 	м. Дніпро	справа № 340/5948/21	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Добродняк І.Ю. (доповідач),
                               суддів:  Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу    Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.01.2022 в адміністративній справі №340/5948/21 за позовом заступника керівника Голованівської окружної прокуратури Кіровоградської області до Гайворонської міської ради Голованівського району Кіровоградської області про зобов`язання вчинити певні дії,-
ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Голованівської окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до суду з позовом до Гайворонської міської ради Голованівського району Кіровоградської області, в якому просив зобов`язати Гайворонську міську .раду вчинити дії та забезпечити виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки за межами села Солгутове Голованівського району Кіровоградської області, орієнтовною площею 2 га, з розташованим на ній сміттєзвалищем твердих побутових відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості), а також здійснення державної реєстрації прав на неї.
В обґрунтування позовних вимог заступник керівника прокуратури зазначав, що відповідачем не забезпечено виконання вимог чинного законодавства в частині виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території с. Солгутове з розташованим на ньому сміттєзвалищем твердих побутових відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевосці) його меж, а також державної реєстрації прав на неї.
Окремо, щодо можливості представництва інтересів держави в даній справі заступник керівника прокуратури зазначив, що відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наказом Державної екологічної інспекції №254 від 01.06.2021 затверджено нове Положення про Державну екологічну інспекцію Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області), згідно якому повноваження інспекції поширюються на Кіровоградську та Дніпропетровську області та даний орган здійснює державний нагляд (контроль).
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи здійснюються органами державного нагляду (контролю)) виключно відповідно до правил, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Вивченням відомостей, що розміщені у відкритому доступі на Інспекційному порталі (https://inspections.gov.ua/) - пілотний модуль планування заходів державного нагляду (контролю) та збору інформації для запуску інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) Державна регуляторної служби України спільно з Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та за підтримки Офісу ефективного регулювання (BRDO), не відшукано відомостей про проведення у період 2018-2021 років територіальним (міжрегіональним територіальним) органом Державної екологічної інспекції України планової чи позапланової перевірки діяльності Гайворонської міської ради та сільських рад, які на даний час увійшли до її складу.
За таких обставин заступник керівника прокуратури дійшов висновку про відсутність у міжрегіонального територіального органу Державної екологічної інспекції України, яким є Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області), права на звернення до суду на захист інтересів держави, зважаючи, що уповноваженим органом державного нагляду (контролю) таких порушень встановлено не було через відсутність відповідних перевірок. Тому, на думку заступника керівника прокуратури, у Державної екологічної інспекції в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу не виникло право на звернення до суду із даним позовом, тож у спірних правовідносинах Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) не набуває статусу позивача, а відтак прокурор самостійно представляє інтереси держави в суді.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.01.2022 у задоволенні позову заступника керівника Голованівської окружної прокуратури Кіровоградської області до Гайворонської міської ради Голованівського району Кіровоградської області про зобов`язання вчинити певні дії відмовлено.
Суд виходив з того, що оскільки  Держекоінспекція наділена законом повноваженнями щодо звернення до суду до Ради у питаннях дотримання законодавства стосовно поводження з відходами, саме належним позивачем  є Держекоінспекція, тому прокурор є неналежним позивачем.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Кіровоградська обласна прокуратура подала апеляційну скаргу, в якій з посиланням на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить рішення суду скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі. 
Скаржник зазначає, що що законодавством визначено чіткий перелік підстав, відповідно до яких Держекоінспекція має право на звернення до суду з позовом і наразі дана інспекція не уповноважена пред`являти дану категорію позовних заяв щодо зобов`язання вчинення дій, пов`язаних із виготовленням документації із землеустрою для відведення земельної ділянки та здійснення державної реєстрації прав на неї.
Отже, на думку скаржника, у спірних правовідносинах законодавством не надано право звертатись до суду на захист інтересів держави жодному суб`єкту владних повноважень, а тому такий орган на разі відсутній.
У зв`язку із викладеним представництво інтересів держави в суді в даному випадку до уповноваження на це Держекоінспекції чи створення органу з таким функціями може здійснюватися лише прокурором самостійно як позивачем.
Дана адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до  ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України  в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч.1  ст.308 КАС України  суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Перевіривши законність та обґрунтованість додаткового рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України  внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За змістом частин третьої-п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому випадку прокурор набуває статусу позивача.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця норма визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). 
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). 
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). 
У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором,  вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі №П/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень -це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.  
Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року по справі №912/2385/18 зазначила, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 КАС України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 169 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
В обґрунтування підстав для представництва інтересів держави у суді і звернення до суду із цим позовом прокурор зазначив, що Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи є уповноваженими органами, які здійснюють функції у сфері реалізації екологічної політики.
Проте, Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) не забезпечила належне представництво інтересів держави при вирішенні питання виготовлення та оформлення документів на земельну ділянку для створення нового полігону для розміщення твердих побутових відходів.
Скаржник вважає, що Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області), за наявності відповідних повноважень, не вчиняла жодних ефективних дій, які б дали змогу забезпечити відповідне виготовлення та оформлення документів на земельну ділянку для створення нового полігону для розміщення твердих побутових відходів, що зумовило звернення заступника керівника прокуратури до суду з цим позовом. 
З цього приводу суд апеляційної інстанції зазначає таке.
Згідно частини 1 статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить: 
п. а) організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про використання та охорону земель; про поводження з відходами.
п. й) вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, участь у статусі позивача чи відповідача при розгляді справ у судах.
Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №275 від 19.04.2017, є Державна екологічна інспекція України.
Відповідно до пункту 1 Положення №275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.
Пунктом 7 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відтак, доводи Кіровоградської обласної прокуратури, що законодавством визначено чіткий перелік підстав, відповідно до яких Держекоінспекція має право на звернення до суду з позовом, та наразі дана інспекція не уповноважена пред`являти дану категорію позовних заяв щодо зобов`язання вчинення дій, пов`язаних із виготовленням документації із землеустрою для відведення земельної ділянки та здійснення державної реєстрації прав на неї є безпідставними.
Враховуючи наведені вище норми, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що саме Державна екологічна інспекція уповноважена звертатися до суду з подібним позовом.
Відтак, реалізація прокурором права на звернення до суду з позовом у цій справі  невід`ємно пов`язана із необхідністю доведення невиконання або неналежного виконання уповноваженим органом своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі №240/3382/19, від 12.05.2021 у справі №806/2361/18 та від 23.06.2022 у справі №380/11264/21.
Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що виняткові випадки для звернення прокурора до суду з відповідним адміністративним позовом відсутні.
Водночас, суд апеляційної інстанції враховує, що відмова у позові, поданому прокурором за наявності компетентного органу, з огляду на те, що прокурор не підтвердив підстав для представництва, означатиме неможливість повторного звернення як прокурора, так і самого органу як позивача в інтересах держави. З цього приводу суд апеляційної інстанції зазначає, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.
Згідно п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.
Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає помилковим висновок суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову, адже в даному випадку наявні підстави саме для залишення позову без розгляду.
Згідно ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Враховуючи встановлені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судове рішення скасуванню із залишенням позовної заяви без розгляду. 
Керуючись ст.ст. 240, 310, 315, 319, 321, 322  Кодексу адміністративного судочинства України, суд –
ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури задовольнити частково.  
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.01.2022 в адміністративній справі №340/5948/21 скасувати.
Позовну заяву заступника керівника Голованівської окружної прокуратури Кіровоградської області до Гайворонської міської ради Голованівського району Кіровоградської області про зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили відповідно до ст.325 КАС України, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
   
Головуючий - суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко