ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2022 року	Львів	Справа № 500/5687/21 пров. № А/857/1885/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Іщук Л. П.,
суддів - Обрізка І. М., Онишкевича Т. В.,
за участю секретаря судового засідання - Смолинця А. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року (рішення ухвалено судом у складі головуючого судді Баранюка А. З. о 13:57 год у м. Тернополі) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до атестаційної комісії закладу дошкільної освіти ясла-садка «Ромашка» Бережанської міської ради, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - атестаційна комісія Відділу освіти, молоді та спорту Бережанської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

                                                        ВСТАНОВИВ:

07.09.2021 ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до атестаційної комісії закладу дошкільної освіти ясла-садка «Ромашка» Бережанської міської ради, в якому просить визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо непорушення клопотання перед атестаційною комісією Відділу освіти, молоді і спорту Бережанської міської ради про її відповідність раніше присвоєному педагогічному званню «вихователь-методист»; зобов`язати відповідача порушити питання перед атестаційною комісією Відділу освіти, молоді і спорту Бережанської міської ради про її відповідність раніше присвоєному педагогічному званню «вихователь-методист».
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач подала апеляційну скаргу, у якій, з покликанням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та прийняти постанову, якою позов задовольнити.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції при вирішенні справи порушив принцип змагальності і перебрав на себе повноваження відповідача щодо обґрунтування підстав відмови у порушенні клопотання перед атестаційною комісією ІІ рівня про відповідність позивача раніше присвоєному педагогічному званню «вихователь-методист». Вказує на неприязні відносини із керівником закладу дошкільної освіти ясла-садка «Ромашка» Бережанської міської ради, що призвело до притягнення її до дисциплінарної відповідальності з боку адміністрації закладу, як засіб тиску на неї. Звертає увагу, що судом першої інстанції не було враховано, що педагогічне звання, присвоєне педагогічному працівнику за результатами атестації, може змінюватись лише за рішенням атестаційної комісії, відтак, вирішення питання про відповідність працівника раніше присвоєному педагогічному званню є обов`язком комісії, а не її правом, оскільки рішення про таку атестацію безпосередньо впливає на отримання надбавки за педагогічне звання «вихователь методист».
В судовому засіданні представник скаржника підтримала вимоги апеляційної скарги та просила її задовольнити.
Інші учасники справи в судове засідання не з`явилися, були належним чином повідомлені про дату, час і місце апеляційного розгляду, що відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи за їх відсутності.
Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення представника позивача, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково, з наступних підстав.
Як встановлено з матеріалів справи, ОСОБА_1 з 20.09.1989 по 14.12.2017 та з 01.02.2018 працює у закладі дошкільної освіти ясла-садка «Ромашка» Бережанської міської ради.
У 2016 позивач пройшла обов`язкову атестацію як педагогічний працівник і за результатами такої атестації атестаційною комісією І рівня 25.03.2016 визнана такою, що відповідає займаній посаді, а атестаційною комісією ІІ рівня 06.04.2016 позивач визнана такою, що відповідає раніше присвоєному педагогічному званню «вихователь-методист».
12.03.2021 атестаційною комісією закладу дошкільної освіти ясла-садка «Ромашка» Бережанської міської ради прийнято рішення про відповідність ОСОБА_1 займаній посаді та раніше встановленому 11 тарифному розряду з умовою вжити нею доцільних методів тісної співпраці з батьками, створення атмосфери спокою, доброзичливого ставлення між дорослими та дітьми, дотримання морально-етичної поведінки.
При цьому, відповідачем не порушено питання перед атестаційною комісією ІІ рівня про відповідність позивача раніше присвоєному педагогічному званню «вихователь-методист», що слугувало підставою для звернення до суду із даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що атестаційна комісія не зобов`язана порушувати клопотання перед атестаційними комісіями II, III рівнів про відповідність раніше присвоєному педагогічному званню у випадку, якщо педагогічний працівник відповідає займаній посаді за умови виконання ним заходів, зазначених атестаційною комісією, а тому відсутні підстави для визнання протиправною бездіяльності атестаційної комісії закладу дошкільної освіти ясла-садка «Ромашка» щодо непорушення клопотання перед атестаційною комісією Відділу освіти, молоді і спорту Бережанської міської ради про відповідність ОСОБА_1 раніше присвоєному педагогічному званню «вихователь-методист».
Суд апеляційної інстанції вважає такий висновок суду першої інстанції передчасним з огляду на наступне.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Апеляційний суд звертає увагу, що позов у даній справі обумовлений незгодою позивача з результатами чергової атестації, зокрема, невирішення атестаційною комісією закладу дошкільної освіти ясла-садка «Ромашка» Бережанської міської ради питання звернення до атестаційної комісії ІІ рівня з клопотанням про відповідність позивача присвоєній кваліфікаційній категорії «вихователь-методист».
У підпункті 4.2 пункту 4 Рішення від 14.12.2011 №19-рп/2011 у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_2 щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України, частини другої статті 2, пункту 2 частини третьої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, частини третьої статті 110, частини другої статті 236 Кримінально-процесуального кодексу України та конституційним поданням Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ щодо офіційного тлумачення положень статей 97, 110, 234, 236 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 3, 4, 17 Кодексу адміністративного судочинства України в аспекті статті 55 Конституції України (справа про оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) Конституційний Суд України зазначив, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що в аспекті конституційного звернення положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; у спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, у спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.
Згідно з частиною першою статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. 
Так, Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи».
Зважаючи на те, що Велика Палата Верховного Суду як суд, уповноважений вирішувати юрисдикційні спори, сформувала відповідний підхід для розмежування юрисдикції, колегія суддів не вбачає підстав не застосовувати його.
Ключовим питанням у цій справі є встановлення ознак (критеріїв) адміністративного спору: 1) спір виник з публічно-правових відносин; 2) сторонами спору є суб`єкти публічно-правових відносин, серед яких особливим правовим статусом наділені органи публічної адміністрації; 3) сфера виникнення спору зумовлена реалізацією публічного інтересу; 4) предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів публічно-правових відносин, які порушують або можуть порушити права, свободи та інтереси інших суб`єктів.
Відповідно до частини другої статті 43 Конституції України держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів, відповідно до суспільних потреб.
Частина друга статті 24 Конституції України, а також стаття 2 Кодексу законів про працю України проголошують, що всі громадяни рівні у трудових правах незалежно від походження, кольору шкіри, соціального чи майнового стану, расової та національної приналежності, статі, мови, політичних поглядів, релігійних переконань, роду і характеру занять, місця проживання та інших обставин.
Закріпивши гарантії права на працю, законодавство України про працю встановлює порядок прийому на роботу, порядок переведення, вичерпний перелік підстав розірвання трудового договору з ініціативи власника (або уповноваженого ним органу) тощо.
Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про дошкільну освіту» рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності приймає його засновник (засновники).
Засновником закладу дошкільної освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад дошкільної освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.
Згідно з статтею 17 Закону України «Про дошкільну освіту» управління системою дошкільної освіти здійснюють, зокрема, органи місцевого самоврядування. 
Статтею 18 Закону України «Про дошкільну освіту» передбачено, що одним із основних завдань органів управління системою дошкільної освіти є забезпечення системи дошкільної освіти керівними і педагогічними кадрами, сприяння їх підготовці, підвищенню кваліфікації і проведенню атестації.
Відповідно до частин першої, третьої статті 31 Закону України «Про дошкільну освіту» трудові відносини у системі дошкільної освіти регулюються законодавством України про працю, Законом України «Про освіту», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них.
Керівника закладу дошкільної освіти призначає на посаду та звільняє з посади засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган.
Інших працівників закладу дошкільної освіти призначає на посади та звільняє з посад його керівник у порядку, передбаченому установчими документами закладу, відповідно до законодавства.
Статтею 32 Закону України «Про дошкільну освіту» встановлено, що атестація педагогічних працівників закладу дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності є обов`язковою і здійснюється, як правило, один раз на п`ять років відповідно до Типового положення про атестацію педагогічних працівників України, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти.
За результатами атестації педагогічних працівників закладу дошкільної освіти визначається відповідність педагогічного працівника займаній посаді, встановлюється його кваліфікаційна категорія (спеціаліст, спеціаліст другої категорії, спеціаліст першої категорії, спеціаліст вищої категорії), може бути присвоєно відповідне педагогічне звання вихователям - "Вихователь-методист", а вихователям-методистам - "Старший вихователь", учителям усіх спеціальностей - "Старший вчитель", "Вчитель-методист".
Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що рада від імені територіальної громади (громад) може бути засновником закладу дошкільної освіти та здійснювати управління системою дошкільної освіти, зокрема, в частині проведення атестації педагогічних кадрів, яка організовується і проводиться атестаційними комісіями. При цьому, рада, як засновник закладу дошкільної освіти призначає на посаду та звільняє з посади керівника такого закладу, який в свою чергу призначає на посади та звільняє з посад інших працівників закладу дошкільної освіти, в тому числі вихователів.
В свою чергу, статтею 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
В розумінні статті 1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон №2493-III) служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Частиною першою статті 2 Закону № 2493-III визначено, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Зі змісту встановлених обставин та наведених приписів законодавства випливає, що посада вихователя комунальної установи дошкільної освіти не є посадою державного (місцевого) органу та його апарату, а робота на ній не належить до публічної служби.
За правилами частини першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових відносин.
За такого правового регулювання та встановлених у справі обставин, апеляційний суд приходить до висновку, що відносини, які склалися між ОСОБА_1 та атестаційною комісією закладу дошкільної освіти ясла-садка «Ромашка» Бережанської міської ради, не пов`язані з питаннями прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з неї, а стосуються порядку проходження атестації педагогічними працівниками, стороною в яких (роботодавцем) є комунальний дошкільний заклад, що перебуває в управлінні органу місцевого самоврядування. Спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, є трудовим і має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 08.05.2019 у справі №531/1197/15-а та від 10.03.2021 у справі № 815/244/17.
Враховуючи суть спірних правовідносин та суб`єктний склад сторін у справі, апеляційний суд встановив помилковість висновку суду першої інстанції, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки спірні правовідносини виникли з трудових відносин, а тому мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Згідно з вимогами пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно з частиною першою статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Таким чином, враховуючи те, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, апеляційний суд вважає, що оскаржуване рішення суду необхідно скасувати і закрити провадження у справі.
Апеляційний суд вважає за необхідне роз`яснити позивачу, що розгляд цієї справи віднесено до цивільної юрисдикції та що позивач вправі протягом десяти днів з дня отримання нею відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Керуючись статтями 238, 239, 310, 315, 319, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

                                                    ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року у справі № 500/5687/21 скасувати та провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. 

Головуючий суддя	 	Л. П. Іщук 	
судді	 	І. М. Обрізко 	
 	 	Т. В. Онишкевич  	
Повне судове рішення складено 08.06.2022