ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2022 року	Львів	Справа № 460/3636/19 пров. № А/857/22321/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: 
головуючого судді                                                   Кушнерика М.П.
суддів                                                                        Ніколіна В.В., Пліша М.А.
за участю секретаря судового засідання                       Хомича О.Р.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року, прийняте суддею Дудар О.М. в м. Рівне о 12 годині 29 хвилині, повний текст складено 28 жовтня 2021 року, у справі № 460/3636/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Шубківська сільська рада Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним та нечинним рішення, -

                                                        В С Т А Н О В И В:

в листопаді 2019 року, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому з урахуванням нової редакції (а.с. 57 – 60 т.1) просить визнати протиправним та нечинним рішення Городищенської сільської ради від 25 листопада 2019 року "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад".
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оспорюване рішення прийняте з порушенням чинного законодавства України, основоположних принципів права, принципів об`єднання територіальних громад, принципу верховенства права, з порушенням процедури об`єднання територіальних громад.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Городищенської сільської ради від 25 листопада 2019 року № 1344 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад".
Білокриницька сільська рада Рівненського району Рівненської області подала апеляційну скаргу, з підстав порушення норм матеріального та процесуального права, неповного з`ясування обставин справи.
Вимоги апеляційної скарги обгрунтовані тим, що судом неправильно застосовано норму Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» в частині «розпочато нову (повторну) процедуру об`єднання», оскільки процедура одна яка визначає чітку послідовність дій.
Зазначає, що на виконання рішення суду у справі № 460/533/19 попереднє рішення Городищенської сільської ради від 15.10.2019 року № 1300 було скасовано рішення № 1131 від 09.04.2019 «Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад». 
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якій апеляційну скаргу просить залишити без задоволення, а рішення суду залишити без змін. Поряд з цим зазначає, що доводи апеляційної скарги є необґрунтованими, а судом першої інстанції повно та об`єктивно з`ясовано всі обставини справи.
Просить справу слухати у його відсутності.
Від відповідача втретє надійшло клопотання про відкладення розгляду справи до закінчення воєнного стану в Україні.
Судом апеляційної інстанції у період дії воєнного стану в Україні забезпечено процесуальну можливість для сторін та учасників справи доступу до суду, в тому числі і шляхом проведення судового засідання в порядку відеоконференції та надіслання до суду апеляційної інстанції необхідних процесуальних документів та письмових пояснень у даній справі для урахування їх під час розгляду апеляційної скарги.  
При цьому колегією суддів враховано, що діяльність Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області на період запровадження воєнного стану в Україні припинена не була, а, відтак, у відповідача була процесуальна можливість прийняти участь у розгляді даної справи шляхом проведення судового засідання в порядку відеоконференції та висловлення своєї позиції, як в усній так і у письмовій формі, шляхом надіслання на поштову чи електронну адресу суду. 
Проте, відповідач не зважаючи на широкий обсяг прав, наданих щодо забезпечення процесуальні можливості доступу до суду таким правом не скористався без поважних причин. 
З огляду на приведені обставини справи, колегія суддів вважає, що відкладення розгляду справи є необґрунтованим та таким, що призводить до свідомого затягування  сторонами розгляду справи, правової невизначеності судового рішення, ухваленого судом першої інстанції та порушення судом апеляційної інстанції процесуальних норм щодо граничних строків розгляду апеляційної скарги. 
Відкладення розгляду справи є правом та прерогативою суду, основною умовою для якого є не відсутність в судовому засіданні учасників справи (їх представників), а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні. За таких обставин апеляційний суд дійшов висновку про можливість розгляду справи за відсутності представника відповідача. Водночас, будь-яких нових доказів або обставин по справі останнім не наведено, клопотань про їх витребування/долучення тощо останнім не заявлено.
В протилежному випадку відкладення розгляду справи без пошуку реальних можливостей здійснювати правосуддя в умовах воєнного стану може бути розцінено як самоусунення від виконання обов`язку по здійсненню розгляду справи.
Колегія суддів обумовлює і ту обставину, що апеляційний розгляд справи за аналогічними клопотаннями відповідача відкладався 04 травня, 01 червня 2022 року.
Відтак, розгляд апеляційної скарги здійснюється судом з урахуванням наявних матеріалів справи, пояснень представників сторін, як усних так і письмових та додаткових доказів наявних у матеріалах справи та таких, що надійшли на адресу суду від сторін та учасників засобами як засобами поштового так і електронного зв`язку.  
У відповідності до вимог ч.4 ст. 229 КАС України у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. 
Судом встановлено, що 10.08.2018 до Городищенської сільської ради надійшла письмова пропозиція Білокриницької сільської ради Рівненського району від 09.08.2018 № 09/02-12/18 щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради, сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с.Біла Криниця.
Цією пропозицією було розпочато процедуру об`єднання територіальних громад зазначених сіл та будо проведено громадські обговорення у формі громадських слухань, прийнято ряд розпоряджень Городищенським сільським головою та рішень Городищенською сільською радою, остаточним з яких було рішення від 09.04.2019 № 1131 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад", однак рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 12 липня 2019 року у справі № 460/533/19 визнано протиправним та нечинним рішення сільської ради.
У межах розпочатої процедури об`єднання територіальних громад головою Рівненської обласної державної адміністрації 04 липня 2019 року було прийнято розпорядження № 617 "Про затвердження висновку щодо відповідності проекту нового рішення Городищенської сільської ради Рівненського району "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Конституції та законам України", яке оприлюднене на офіційному веб-сайті Рівненської обласної державної адміністрації 09 липня 2021 року (http://www.old.rv.gov.ua/sitenew/main/ua/catalog/item/9232.htm).
Згідно з висновком Рівненської обласної державної адміністрації, затвердженим зазначеним розпорядженням від 04.07.2019 № 617, проект рішення Городищенської сільської ради Рівненського району "Про добровільне об`єднання територіальних громад" відповідає Конституції та законам України.
Враховуючи даний висновок, керуючись ч.5 ст.7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", ч.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Городищенська сільська рада Рівненського району Рівненської області прийняла рішення від 08.07.2019 № 1251 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", згідно з яким вирішила:
1. Об`єднатися територіальним громадам сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Біла Криниця.
2. Затвердити план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Рішення Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області від 08.07.2019 № 1251 було предметом судових спорів у справах № 460/1660/19, № 460/1669/19 та № 460/1719/19.
Беручи до уваги судові спори, які виникли у процесі добровільного об`єднання територіальних громад, з метою уникнення затягування у часі процесу об`єднання та приведення документів у відповідність до чинного законодавства, керуючись ч.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Городищенська сільська рада Рівненського району Рівненської області прийняла рішення від 15.10.2019 №1300 "Про скасування рішень Городищенської сільської ради", яким, зокрема, скасувала власне рішення від 08.07.2019 № 1251 "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
14.08.2019 за вх.№ 356/02-11/19 до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області надійшла нова письмова пропозиція Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області від 05.08.2019 № 646/02-12/19 щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с.Біла Криниця.
Розпорядженням голови Городищенської сільської ради від 14.08.2019 № 35 "Про вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її обговорення" вирішено провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів шляхом побудинкового обходу відповідно до підписного листа, що є Додатком 1 до вказаного розпорядження (http://horodyshche.rvadmin.gov.ua/documents/detail/214/).
Так, 14 серпня 2019 року було розпочато нову (повторну) процедуру об`єднання територіальних громад сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради, сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради в Білокриницьку об`єднань територіальну громаду з центром у с.Біла Криниця.
Розглянувши розроблений спільною робочою групою проект рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, беручи до уваги результати його громадського обговорення, керуючись ч.2 ст.7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", ч.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Городищенська сільська рада Рівненського району Рівненської області прийняла оспорюване у цій справі рішення від 25.11.2019 № 1344 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад".
Згідно з проектом рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, схваленим рішенням від 25.11.2019 № 1344, Городищенська сільська рада Рівненського району Рівненської області вирішила:
1.Об`єднатися територіальним громадам сіл Біла Криниця, Антопіль і Глинки Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради Рівненського району Рівненської області, сіл Городище, Кругле Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області у Білокриницьку сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Біла Криниця.
2.Затвердити план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що відповідачем на етапі громадського обговорення були допущені порушення, які тягнуть протиправність прийнятого рішення від 25.11.2019 № 1344 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад", так як таке прийняте всупереч волевиявленню громадян, з порушенням принципів добровільності, конституційності та законності, виходячи з наступного.
Відповідно ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Спірні правовідносини регулюються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі – Закон № 157-VIII).
Статтею 2 Закону № 157-VIII передбачено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Умови та порядок добровільного об`єднання територіальних громад, визначені Розділом ІІ Закону № 157-VIII.
При цьому, як вважає колегія суддів така реорганізація і затвердження територій проведена хоч із врахуванням принципу добровільності, однак виключно з доцільності адміністративно-територіального устрою.
Разом з тим, додатком до розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 722-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Рівненської області» визначено адміністративні центри та території територіальних громад Рівненської області, в тому числі Білокриницька територіальна громада в складі Городищенської та Шубківської територіальних громад.
Процедура реорганізації сільських рад, які приєднались відповідно до згаданого розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 722-р, проводиться відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних державних адміністрацій» від 17 листопада 2020 року № 1009.
При цьому, колегія суддів враховує, що на час розгляду наявний діючий наказ Міністерства розвитку громад та територій України від 26.11.2020 № 290 (в редакції наказу зазначеного Міністерства від 12.01.2021 № 3), яким ідентифіковано Білокриницьку територіальну громаду.
Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
У постанові Верховного Суду України від 23 травня 2017 року у справі № 800/541/16 підкреслено, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.
Для визначення інтересу як об`єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.
Предметом позовних вимог ОСОБА_1 є спірні дії та рішення, які на його думку, порушують основні принципи права, принципів об`єднання територіальних громад, принципу верховенства права, з порушенням процедури об`єднання територіальних громад.
Таким чином, колегія суддів вважає, що ОСОБА_1 не довів в чому полягає суть його порушеного права.
Відповідно до ч.1, 2 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на  яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд вважає, що доводи апеляційної скарги дають підстави для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення спору, а тому оскаржене рішення суду першої інстанції слід скасувати та прийняте нове про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ч.3 ст.243, ст.ст.308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

                                             П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Білокриницької сільської ради Рівненського району Рівненської області – задоволити.
Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року у справі № 460/3636/19, - скасувати та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити.
 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. 

Головуючий суддя	 	М. П. Кушнерик 	
судді	 	В. В. Ніколін 	
 	 	М. А. Пліш  	
Повне судове рішення складено 22.06.22