ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

30 червня 2022 року 	м. Дніпро	справа № 340/7409/21	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів:
                                        судді - доповідача  Чумака С.Ю.,
                                                  суддів:  Чабаненко С.В., Юрко І.В.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в місті Дніпро апеляційну скаргу Кетрисанівської сільської ради 
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року в адміністративній справі № 340/7409/21 (суддя І інстанції – Пасічник Ю.П.) 
за позовом ОСОБА_1 до Кетрисанівської сільської ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язати вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ, РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ, ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Позивач звернулась до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправним і скасувати винесене відповідачем рішення від 19 травня 2021 року № 1139 «Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (шляхом безоплатної передачі) для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_1 »;
- зобов`язати відповідача прийняти рішення, яким затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 3520880300:02:000:0110) у власність (шляхом безоплатної передачі) для ведення особистого селянського господарства загальною площею 2,0 га. 
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року позов задоволений повністю. 
Не погодившись з таким рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржене рішення та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
В обґрунтування скарги вказує, що відповідно до рішень ради від 26 лютого 2021 року № 156 та від 31 серпня 2021 року № 1866 земельна ділянка, на яку претендує позивач, включена до складу земельних ділянок, на яких створено громадські пасовища, та заплановано зміну її цільового призначення з земель для ведення особистого селянського господарства на землі загального користування під громадськими пасовищами. Апелянт вважає, що здійснив розпорядження землями комунальної власності шляхом зміни цільового призначення земельних ділянок, тому затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на яку претендує позивач, для ведення особистого селянського господарства є неможливим, оскільки земельна ділянка має інше цільове призначення.
Від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів статті 311 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА ВИЗНАЧЕНІ ВІДПОВІДНО ДО НИХ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ
Позивач ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , РНОКПП НОМЕР_1 . (а.с. 54-57)
Рішенням тридцять четвертої сесії сьомого скликання Олексіївської сільської ради Бобринецького району Кіровоградської області від 03.09.2021 № 289 позивачеві надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га пасовища – для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, що перебувають в запасі Олексіївської сільської ради Бобринецького району Кіровоградської області. (а.с. 22)
За замовленням позивача ФОП ОСОБА_2 розроблено проект землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки сільськогосподарського призначення (комунальної власності) у власність для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Олексіївської сільської ради Бобринецького району Кіровоградської області. (а.с. 12-48)
Зазначений проект землеустрою погоджений експертом державної землевпорядної експертизи про що складено висновок від 20.01.2021 № 1177/82-21. (а.с. 49-50)
Земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 3520880300:02:000:0110 (а.с. 12).
Відповідно до розпорядження КМУ від 12 червня 2020 року № 716-р «Про добровільне об`єднання територіальних громад», повноваження щодо розпорядження земельною ділянкою, стосовно якої розроблено проект землеустрою, перейшли до Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області.
26 лютого 2021 року відповідачем прийнято рішення № 156, яким створено громадські пасовища на території Кетрисанівської громади, затверджено положення про ці пасовища та надано дозвіл раді на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 5660 га пасовищ за рахунок земель комунальної власності не наданих у власність і користування, для створення громадських пасовищ. (а.с. 75)
Після отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивач звернулась до відповідача із заявою про його затвердження та надання земельної ділянки у власність. 
Рішенням шостої сесії восьмого скликання Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від 19.05.2021 № 1175 позивачеві відмовлено у затверджені проекту землеустрою з метою уникнення загрози збільшення вітрових та водних ерозійних процесів та відповідно до рішення від 26.02.2021 № 156 земельна ділянка на яку претендує позивач включена до складу земельних ділянок на яких створено громадські пасовища. (а.с. 22)
Не погодившись з таким рішенням відповідача, позивач звернулась до суду з цим позовом. 
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що чинним законодавством чітко визначено, що орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, розглядає клопотання у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Положення ч. 9 ст. 118 ЗК України не надають відповідному органу місцевого самоврядування приймати будь-яке інше рішення ніж про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо не прийняття в межах повноважень рішення про затвердження проекту землеустрою та передачі земельної ділянки у власність. Земельна ділянка, на яку претендує позивач була сформована 01.02.2021 з присвоєнням кадастрового номеру і при цьому цільове призначення земельної ділянки – для ведення особистого селянського господарства. Змінивши цільове призначення вказаної земельної ділянки відповідач фактично втрутився в правомірні очікування позивача щодо набуття у власність майна.
НОРМИ ПРАВА, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III (далі – ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Відповідно до п. «б» ч. 1 статті 81 ЗК України (тут і далі в редакції станом на час прийняття відповідачем оскарженого рішення – 19 травня 2021 року) громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Згідно з пунктом «а» частини третьою статті 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам – для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відповідно до статті 116 ЗК України громадяни набувають права власності земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (пункт «в» частини третьої статті 116 ЗК України).
У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства – не більше 2,0 гектара.
Отже, громадянин/ка України вправі на підставі закону отримати безоплатно земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства – не більше 2,0 гектара із земель державної/комунальної власності.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для, зокрема, ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. (абзац перший частини сьомої статті 118 ЗК України).
Згідно з частинами восьмою-десятою статті 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом – після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Отже, законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин відповідно до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
Наведені вище норми Земельного кодексу України визначають, що фактично єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише подання для затвердження проекту землеустрою, який не погоджений у порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також у разі відсутності обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
У спірних правовідносинах на виконання вимог частини першої статті 186-1 Земельного кодексу проект землеустрою, розроблений на замовлення позивача, погоджений відповідним територіальним органом Держгеокадастру, а тому відповідач за приписами ч. 9 ст. 118 ЗК України повинен був прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність позивачу.
Водночас посилання апелянта на рішення ради від 26 лютого 2021 року № 156 «Про створення громадських пасовищ на території Кетрисанівської сільської ради» є безпідставними, оскільки розроблення проекту землеустрою, його погодження, формування земельної ділянки та її реєстрація у Державному земельному кадастрі відбулись до прийняття цього рішення ради. 
Відповідно до ст. 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності.
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Отже, на час прийняття відповідачем рішення, яке зазначено підставою для відмови в затвердженні проекту землеустрою, земельна ділянка, на яку претендує позивач, вже була сформована з цільовим призначенням – для ведення особистого селянського господарства. 
Відповідно до прецедентної практики Європейського суду з прав людини, яка є джерелом права (стаття 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»), стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод підлягає застосуванню для захисту правомірних очікувань щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною майна.
Отримавши відповідне рішення уповноваженого органу, яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою, а також розроблений і погоджений у передбаченому чинним законодавством порядку проект землеустрою, позивач мала усі підстави розраховувати на законний перебіг подій, затвердження цього проекту та відведення земельної ділянки їй у власність, що є правомірним очікуванням щодо оформлення відповідного права власності на землю.
Натомість намагаючись змінити цільове призначення земельної ділянки, яка вже сформована на замовлення позивача, відповідач фактично втручається в правомірні очікування позивача щодо набуття майна у власність, що в правовій державі є неприпустимим і порушує право позивача на мирне володіння майном, яке йому гарантовано статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Крім того, суд вважає взагалі безпідставними доводи апелянта щодо прийняття ним рішення від 26 лютого 2021 року № 156, оскільки зазначеним рішенням лише затверджено загальне положення про громадські пасовища та надано самій собі дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 5660 га пасовищ без визначення конкретних земельних ділянок, які відносяться до таких пасовищ та без затвердження переліку таких ділянок. Отже, станом на час прийняття оскарженого рішення спірна земельна ділянка мала цільове призначення «для ведення особистого сільського господарства», відповідно не відносилась до земель загального користування з видом використання – під громадськими пасовищами, а тому у відповідача також і з огляду на ці обставини станом на 19 травня 2021 року підстави для відмови позивачу в затвердженні проекту землеустрою відсутні.
Також безпідставними є і посилання апелянта на укладення радою 22 липня 2021 року договору з ДП «Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» та прийняття 31 серпня 2021 року рішення № 1866, яким затверджений перелік земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється, оскільки зазначені обставини мали місце вже після прийняття відповідачем оскарженого рішенні 19 травня 2021 року і не були підставою його прийняття, а тому правового значення для вирішення спору не мають.
З огляду на вказане апеляційний суд погоджує висновок суду першої інстанції, що оскаржене рішення відповідача є протиправним і підлягає скасуванню.
Стосовно обраного судом способу захисту.
Задовольняючи позов у цій частині, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем виконано всі вимоги, передбачені Земельним кодексом України, які необхідні для затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а тому ефективним способом захисту прав та інтересів позивача є зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення, а не повторно розглянути заяву.
Колегія суддів погоджується із зазначеними висновками суду з огляду на таке.
Частиною 4 статті 245 КАС України передбачено, що у випадку прийняття рішення про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії суд може зобов`язати останнього прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Зазначена норма повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).
Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
Питання ефективного способу захисту неодноразово розглядалось Європейським судом з прав людини, який, зокрема у рішенні від 29 червня 2006 року у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що ст. 13 Конвенції гарантує наявність на національному рівні засобу правового захисту для реалізації прав і свобод, у якій би формі вони не забезпечувалися у національному правовому полі. Суд також підкреслив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.
У рішенні від 31 липня 2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.
При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17 липня 2008 року) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
Станом на день прийняття відповідачем спірного рішення було наявне позитивне рішення про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, такий проект землеустрою був розроблений і погоджений експертом державної експертизи, земельна ділянка є сформованою та їй присвоєно кадастровий номер, тобто позивачем виконані всі передбачені чинним законодавством вимоги, а тому у відповідача були всі підстави для затвердження проекту землеустрою та відведення земельної ділянки у власність позивача.
З огляду на такі обставини справи, а також приписи статті 118 Земельного кодексу України суд апеляційної інстанції вважає, що належним і ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, оскільки саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним в розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, як правильного висновку дійшов і суд першої інстанції.
ВИСНОВОК АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
Рішення суду першої інстанції ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим, відповідно до ст. 316 КАС України апеляційний суд залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.
Оскільки справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження, то постанова суду апеляційної інстанції згідно з п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених цим пунктом.
На підставі викладеного, керуючись ст. 242, 243, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області залишити без задоволення. 
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року в адміністративній справі № 340/7409/21 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає.
   
Суддя - доповідач                                                                      С.Ю. Чумак 

                               суддя                                                            С.В. Чабаненко 

                               суддя                                                            І.В. Юрко