ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2022 року 
м. Київ
справа № 140/17244/20
адміністративне провадження № К/9901/18653/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув  у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №140/17244/20
за позовом ОСОБА_1 
до Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області, голови Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Кузьмич Олександри Анатоліївни, 
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - член Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Шевчук Тетяна Василівна, 
про визнання дій та бездіяльності протиправними і стягнення коштів,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 

на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року (суддя Денисюк Р.С.)

і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року (суддя-доповідач: Коваль Р.Й., судді: Гуляк В.В., Ільчишин Н.В.).

ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи

У грудні 2020 року ОСОБА_1 пред`явила позов до Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області, голови Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Кузьмич Олександри Анатоліївни, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - член Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Шевчук Тетяна Василівна , в якому просила:

- визнати незаконними дії Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області щодо невиплати їй грошової винагороди;

- визнати протиправною бездіяльність голови Ковельської міської територіальної виборчої комісії Кузьмич Олександри Анатоліївни щодо контролю за веденням діловодства комісії;

- стягнути з Ковельської міської територіальної виборчої комісії на її користь грошову винагороду за участь на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року у розмірі 50% мінімальної заробітної плати та моральну шкоду в розмірі: 5000,00 грн.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачка була членом Ковельської міської територіальної виборчої комісії (далі - «Ковельської ТВК») на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року відповідно до Постанови Центральної виборчої комісії  №172 від 10 серпня 2020 року.

Питання виплати одноразової грошової винагороди членам Ковельської ТВК розглядалось на безперервному засіданні комісії, яке тривало з 25 жовтня 2020 року до 10 листопада 2020 року. 

9 листопада 2020 року на указаному засіданні виборча комісія проголосувала за виплату в тому числі ОСОБА_1 одноразової грошової винагороди, прийнявши це рішення 9 голосами «за». Проте, до протоколу було внесено відомості про те, що рішення з цього приводу не прийнято. За наслідками звернення позивачки до секретаря Усачової Л. внести відомості до протоколу, які б відповідали дійсному волевиявленню присутніх членів виборчої комісії, остання відмовилась.

Головуюча на указаному засіданні виборчої комісії Шевчук Т.В. у свою чергу самостійно підготувала «правильний» варіант протоколу засідання комісії і постанову №59, з яких убачається прийняття відповідного рішення про нарахування і виплату позивачці одноразової грошової допомоги за активну участь у виборах у розмірі 50% мінімальної заробітної плати, та надіслала їх до голоси комісії Кузьмича О. засобами поштового звязку. 

Попри це, вказану допомогу було виплачено всім членам виборчої комісії, окрім позивачки. ОСОБА_1 вважає, такі дії відповідачів протиправними і такими, що суперечать вимогам Кодексу законів про працю України, Закону України «Про оплату праці». 

Також звертає увагу на порушення виборчою комісією і головою цієї комісії вимог Постанови Кабінету Міністрів України №687 від 8 вересня 2015 року «Питання оплати членів територіальних і дільничних виборчих комісій з місцевих виборів, нарахування та виплати одноразової грошової допомоги», а також статті 212 Виборчого кодексу України.

Вказує на те, що внаслідок протиправних дій по невиплаті цієї грошової допомоги їй заподіяно моральну шкоду в розмірі: 5000, 00 грн.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року відкрито провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 .

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року,  закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої  статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі -  «КАС України»). 

До такого висновку дійшли суди попередніх інстанцій з підстав того, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Мотивуючи указані судові рішення суди попередніх інстанцій виходили з того, що ОСОБА_1 була членом територіальної виборчої комісії не на платній основі.

Також суди дійшли висновку, що в цьому випадку виборча комісія у спірних правовідносинах не буде суб`єктом владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України.

За своїм змістом участь особи в роботі територіальної виборчої комісії не є публічною службою у розумінні вимог чинного законодавства, а регламентується нормами трудового та цивільного законодавства.

Порушене позивачем питання стосується невиплати їй одноразової допомоги як члену виборчої комісії за активну участь у виборах, що свідчить про відсутність публічно-правового спору і наявністю майнового спору із відповідачем.

Отже, окружний суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що спір має приватноправовий характер, оскільки він обумовлений порушенням приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень, в цьому конкретному випадку у порядку цивільного судочинства.

У травні 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року, у якій позивачка просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування поданої касаційної скарги позивачка вказує на те, що судами попередніх інстанцій, при ухваленні оскаржуваних судових рішень, було порушено норми процесуального права, ухвала окружного суду і постанова апеляційного суду є незаконними, а висновки судів про цивільну юрисдикцію цього спору є помилковими.

Відповідачі й третя особа відзивів на касаційну скаргу не подали. Копію ухвали про відкриття касаційного провадження член Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Шевчук Тетяна Василівна отримала 10 липня 2021 року. Іншим учасникам справи копія ухвали про відкриття касаційного провадження направлялась двічі, проте конверти повернулись до суду з відміткою «за закінченням терміну зберігання».

Ознайомившись із доводами касаційної скарги, Верховний Суд вважає необхідним касаційну скаргу задовольнити.

II. Мотиви Верховного Суду

Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судомами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року,  закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої  статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спір, який виник між сторонами, належить розглядати за правилами цивільного судочинства, оскільки стосується праватноправового інтересу позивачки щодо нарахування і виплати їй одноразової грошової винагороди за активну участь у виборах в розмірі 50% мінімальної заробітної плати.

Доводи касаційної скарги зводяться до того, що позивачка наполягає на адміністративній юрисдикції цього спору, з огляду на те, що вона вважає участь особи в роботі територіальної виборчої комісії публічною службою.

В обґрунтування цього доводу позивачка зауважує, що відповідно до положень Виборчого кодексу України особа набуває статусу члена виборчої комісії лише після прийняття державної присяги, що в свою чергу покладає на неї певні обов`язки і обмеження.

Оскільки, на думку позивачки, цей спір є спором щодо проходження публічної служби, його належить розглядати саме за правилами адміністративного судочинства, а не цивільного, як помилково зазначили суди попередніх інстанцій.

Колегія суддів Верховного Суду з цього питання зауважує наступне.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - «ЄСПЛ»).

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.

За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пункти 1, 2, 7, 17 частини першої статті 4 КАС України так визначають ключові терміни порушеного питання юрисдикції спору:

адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;

публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;

публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

За правилами пунктів 1, 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Крім того, Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року №6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Як вже було зазначено, відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Сутність публічної служби полягає в трьох аспектах: у функціональному аспекті вона постає як діяльність з метою виконання загально-державних завдань управління; в інституційному-окреслює певне коло осіб, оскільки виконання публічних справ становить їх соціальну функцію; у юридичному - охоплює правове регулювання особливих публічно-правових, службових відносин.

Поняття «публічного службовця» необхідно розглядати через запропоновані юридичною наукою та практичною ознак. Це, зокрема, зайняття посад в органі публічної влади, виконання завдань держави (громади) в межах покладених на них обов`язків і наданих прав, фінансування з державного або місцевого бюджету.

Законодавець урегулював питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), спеціальними нормативно-правовими актами.

Відповідно до частин першої і другої статті 32 Виборчого кодексу України в Україні утворюються і діють передбачені цим Кодексом виборчі комісії як незалежні органи адміністрування виборчих процесів, які відповідно до своїх повноважень забезпечують здійснення визначених Конституцією України та цим Кодексом основних принципів виборчого права, засад виборчого процесу, реалізацію виборчих прав громадян України, підготовку та проведення виборів.

До виборчих комісій належать: 1) Центральна виборча комісія; 2) окружні виборчі комісії; 3) територіальні виборчі комісії; 4) дільничні виборчі комісії.

Частина перша статті 33 Виборчого кодексу України передбачає, що виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів і забезпечувати реалізацію виборчих прав громадян України, додержання та однакове застосування виборчого законодавства.

Частина четверта указаної статті передбачає, що територіальні виборчі комісії в межах повноважень, визначених цим Кодексом, забезпечують організацію підготовки та проведення місцевих виборів. Територіальні виборчі комісії є комісіями вищого рівня щодо всіх дільничних виборчих комісій з відповідних місцевих виборів.

Відповідно до частини шостої статті 33 Виборчого кодексу України, зокрема, територіальні виборчі комісії є юридичними особами, крім випадків, передбачених абзацом другим цієї частини.

Територіальні виборчі комісії є постійно діючими органами. Члени територіальної виборчої комісії здійснюють свої повноваження до сформування, у порядку, передбаченому цим Кодексом, нового складу відповідної територіальної виборчої комісії (частина восьма статті 33 Виборчого кодексу України).

Згідно із частиною першою статті 38 Виборчого кодексу України член виборчої комісії на першому засіданні виборчої комісії, в якому він бере участь, в обов`язковому порядку ознайомлюється зі змістом частин третьої - шостої цієї статті, після чого складає таку присягу члена комісії:

«Я, (прізвище, ім`я та по батькові), беручи на себе повноваження члена виборчої комісії та усвідомлюючи свою високу відповідальність перед Українським народом, присягаю додержуватися Конституції та законів України, чесно і сумлінно виконувати свої обов`язки, виходячи з принципів верховенства права, законності, об`єктивності та неупередженості, забезпечувати реалізацію і захист виборчих прав громадян України».

Відповідно до частини пятої статті 38 Виборчого кодексу України на час безпосереднього виконання обов`язків члена виборчої комісії (участь у засіданнях комісії, інших заходах на виконання цього Закону чи рішень комісії) на кожного члена виборчої комісії поширюються гарантії і компенсації, передбачені законодавством для працівників на час виконання ними державних або громадських обов`язків у робочий час. Члени виборчої комісії звільняються від виконання службових обов`язків за місцем постійної роботи на час, необхідний для здійснення обов`язків члена комісії, на підставі письмового повідомлення голови, заступника голови чи секретаря відповідної виборчої комісії про скликання засідання комісії або рішення виборчої комісії про залучення члена комісії до участі в інших заходах, передбачених цим Кодексом.

Згідно із частиною першою статті 212 Виборчого кодексу України за рішенням виборчої комісії голова, заступник голови, секретар або в разі їх відмови інші члени територіальної виборчої комісії (загальною кількістю не більше трьох осіб), дільничної виборчої комісії (загальною кількістю не більше двох осіб для кожної комісії) протягом виборчого процесу можуть виконувати свої повноваження у виборчій комісії на платній основі на підставі цивільно-правового договору між ними і виборчою комісією. Зазначені особи на цей період увільняються від виконання виробничих або службових обов`язків за основним місцем роботи із збереженням стажу роботи. Рішення територіальної виборчої комісії про виконання її членами повноважень на платній основі невідкладно надсилається відповідному регіональному або територіальному представництву Центральної виборчої комісії (у разі його утворення).

Тобто, положення частини першої статті 212 Виборчого кодексу України, яким апеляють суди попередніх інстанцій, визначаючи цивільно-правову природу спірних правовідносин, стосується випадку оплати праці члена виборчої комісії (іншого ніж голова, його заступник і секретар) на основі цивільно-правового договору виключно у разі відмови голови, його заступника і секретаря. Правовий зміст указаної норми дозволяє дійти висновку, що за основним правилом саме ці особи (голова, його заступник і секретар) здійснюють свої повноваження на основі такого договору, і лише у разі їхньої відмови від такої оплати на неї має право претендувати інший член, зокрема, територіальної виборчої комісії. 

Частинами другою і третьою вказаної статті передбачено, що робота члена територіальної, дільничної виборчої комісії, який виконує свої повноваження у виборчій комісії на платній основі відповідно до частини першої цієї статті, оплачується в розмірі та порядку, встановлених Кабінетом Міністрів України, за рахунок коштів бюджету Автономної Республіки Крим, відповідного місцевого бюджету (далі - кошти відповідного місцевого бюджету), отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України (а в передбачених цим Кодексом випадках - за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету).

Розмір оплати праці членів виборчих комісій визначається Кабінетом Міністрів України. Для членів виборчих комісій, увільнених від виконання виробничих або службових обов`язків за основним місцем роботи, розмір оплати праці не може бути меншим за середню заробітну плату за основним місцем роботи та більшим за розмір заробітної плати відповідного сільського, селищного, міського голови або голови відповідної ради. Розмір оплати праці члена виборчої комісії, який є пенсіонером або особою, яка тимчасово не працює, не може бути меншим за розмір мінімальної заробітної плати, встановлений на день нарахування такої плати.

Частинами третьою і четвертою статті 212 Кодексу передбачено, що членам виборчих комісій у межах загальної економії фонду оплати праці, передбаченого кошторисом видатків відповідної виборчої комісії на підготовку та проведення місцевих виборів, може бути нарахована і виплачена одноразова грошова винагорода в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Тобто, на підставі аналізу указаних норм законодавства висновується, що грошові кошти у виді оплати праці членам територіальної виборчої комісії (за загальним правилом голові, його заступнику і секретарю) на підставі цивільно-правового договору і виплата одноразової грошової винагороди члену комісії є різними видами виплат у межах виборчого процесу. 

Остання виплата «може» проводитись у межах загальної економії фонду оплати праці, передбаченого кошторисом видатків відповідної виборчої комісії на підготовку та проведення місцевих виборів.

Про це також йдеться у Порядку оплати праці членів територіальних і дільничних виборчих комісій з місцевих виборів, нарахування та виплати одноразової грошової винагороди, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2015 року № 687 з подальшими змінами (далі - «Порядок №687»), де зазначено, що одноразова грошова винагорода не є обов`язковою виплатою.

Так, визначення механізму оплати праці членів територіальних і дільничних комісій з виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів (далі - члени виборчих комісій), а також нарахування та виплати членам виборчих комісій одноразової грошової винагороди здійснюється на підставі Порядку №687 з подальшими змінами.

Зі змісту норм указаного Порядку висновується, що оплата праці членам виборчих комісії, а також виплата одноразової грошової винагороди провадяться за рахунок коштів місцевих бюджетів отриманих як цільова субвенція з державного бюджету.

Так, пункт 3 Порядку №687 визначає, що за рахунок фонду оплати праці, передбаченого єдиним кошторисом видатків на підготовку та проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів (далі - місцеві вибори) територіальної виборчої комісії, здійснюються такі виплати:

оплата праці голови, заступника голови, секретаря або інших членів виборчої комісії, які виконують свої повноваження на платній основі;

оплата праці членів виборчих комісій за роботу в день місцевих виборів, дні встановлення підсумків голосування та результатів місцевих виборів;

одноразова грошова винагорода членам виборчих комісій у межах загальної економії фонду оплати праці.

Таким чином, всі три виплати не є тотожними за своєю суттю, а тому покликання в оскаржуваних судових рішеннях на цивільно-правові договори, що передбачені частиною першою статті 212 Кодексу як на підставу виникнення цивільно-правових відносин, не можуть бути релевантними до правовідносин у цій справи, оскільки позивачка претендує на одноразову грошову винагороду членам виборчих комісій у межах загальної економії фонду оплати праці, а не на оплату праці як член виборчої комісії, який здійснює свої повноваження на платній основі. Як вже зазначалось вище така виплата може бути здійснена членам комісії, які працюють як на платній, так і на безоплатній основі.

Відповідно до пункту 19 Порядку №687 оплата праці члена виборчої комісії, який виконує свої повноваження в комісії на платній основі, проводиться раз на місяць територіальною виборчою комісією на підставі акта наданих послуг, підписаного сторонами цивільно-правового договору, і табеля обліку робочого часу.

Тобто, у такому разі (у разі виконання повноважень члена комісії на платній основі) йдеться про цивільно-правову природу відносин. 

Відповідно до пунктів 22 і 23 Порядку № 687 одноразова грошова винагорода членам виборчих комісій може бути нарахована та виплачена лише один раз протягом виборчого процесу після встановлення підсумків голосування, за наявності загальної економії фонду оплати праці, передбаченого кошторисом видатків відповідної територіальної виборчої комісії, і виплачена тим членам комісії, що брали активну участь у її роботі, незалежно від того, на платній чи не на платній основі вони працюють у такій комісії.

Одноразова грошова винагорода не є обов`язковою виплатою.

Розмір одноразової грошової винагороди членам виборчої комісії визначається на її засіданні за поданням голови виборчої комісії залежно від особистого внеску кожного члена комісії в її діяльність і не може перевищувати розміру місячної заробітної плати, встановленого постановою Кабінету Міністрів України від 28 липня 2004 року №966 «Про умови оплати праці членів виборчих комісій, комісій всеукраїнського референдуму», за посадами, які вони займають у відповідних виборчих комісіях.

Рішення дільничної виборчої комісії про виплату одноразової грошової винагороди розглядається і затверджується територіальною виборчою комісією, яка здійснює фінансове забезпечення дільничних виборчих комісій.

Питання виплати одноразової грошової винагороди членам виборчих комісій, не врегульовані цим Порядком, вирішуються відповідно до законодавства (пункт 24 Порядку №687).

Отже, на основі аналізу указаних норм законодавства Верховний Суд дійшов наступного висновку.

Чинний Виборчий кодекс України передбачає можливість виконання членами виборчих комісій своїх повноважень на платній і на безоплатній основах. 

Так, члени виборчих комісій, залучені на безоплатній основі, увільняються від виконання обов`язків за основним місцем роботи на час, необхідний для виконання обов`язків члена комісії, а також в силу положень Кодексу на них поширюються гарантії і компенсації, передбачені законодавством для працівників на час виконання ними державних або громадських обов`язків у робочий час.

Отже, члени виборчих комісій, які виконують свої обов`язки у ній на безоплатній основі, мають право на гарантії за місцем роботи як працівники, які виконують державні обов`язки (часина перша статті 119 КЗпП України). На період залучення до роботи у виборчій комісії за працівниками за місцем працевлаштування зберігають місце роботи (посаду) і виплачують їм середній заробіток.

Поряд з цим, Кодекс передбачає наявність членів комісії на платній основі. Проте, кількість членів комісій, які можуть працювати на платній основі, обмежена в силу частини першої статті 212 Виборчого кодексу України і  пункту 9 Порядку №687, які передбачають, що можуть увільнятися від виконання виробничих або службових обов`язків за основним місцем роботи із збереженням стажу роботи члени, зокрема, територіальної виборчої комісії у кількості не більше трьох осіб (голова, його заступник, секретар або у разі їхньої відмови - інші члени).

Варто наголосити, що між членом комісії (з числа визначених вище) і виборчою комісією укладається цивільно-правовий договір, підставою для укладення якого є рішення виборчої комісії про виконання її членами повноважень на платній основі. 

Отже, оплата праці, яка членам виборчої комісії нараховуються у період виборів згідно з Порядком №687, є винагородою за цивільно-правовим договором. Вони не є зарплатними виплатами, оскільки між комісією та членом комісії відсутні трудові відносини. Важливо також враховувати, що члени виборчої комісії, залучені на платній основі, отримують винагороду безпосередньо в комісії, а за основним місцем роботи їхній заробіток не зберігається.

Проте, одноразова грошова винагорода як необовязковий платіж, може бути виплачена усім членам комісії, тобто залученим до роботи як на платній, так і на безоплатній основі. Відповідно до пунктів 22 та 23 Порядку №687 одноразова грошова винагорода може бути нарахована та виплачена: лише один раз протягом виборчого процесу; тим членам комісії, які брали активну участь в її роботі, залежно від особистого внеску кожного; за наявності загальної економії фонду оплати праці, передбаченого кошторисом видатків відповідної територіальної виборчої комісії.

Тому, суди попередніх інстанцій мали б перевірити, чи виконувала позивачка свої повноваження як член територіальної виборчої комісії на платній чи безоплатній основі, й у зв`язку з цим, віднести цей спір до юрисдикцій цивільного суду (у разі укладення цивільно-правового договору і виконання повноважень члена комісії на платній основі), або ж до юрисдикції адміністративного суду (у протилежному випадку).

Судами попередніх інстанцій помилково було залишено поза увагою цей аспект спору, а тому їхній висновок про неналежність розгляду цього позову в порядку адміністративного судочинства убачається передчасним.

Слід зазначити те, що в цьому випадку судами порушується принцип справедливого та публічного суду, що суперечить Європейській конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 року, яка ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року №475/97.

Так, у справі «Delcourt v. Belgium» Європейський Суд з прав людини зазначив, що «у демократичному суспільстві у світлі розуміння Конвенції, право на справедливий суд посідає настільки значне місце, що обмежувальне тлумачення статті 6 не відповідало б меті та призначенню цього положення».

Також у справі «Bellet v. Fгапсе» Європейський Суд з прав людини зазначив, що «стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права».

Отже, основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутись до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитись правові чи практичні перешкоди для здійснення цього права.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Частиною четвертою статті 353 КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про порушення судами першої й апеляційної інстанцій норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконних судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Отже, касаційна скарга позивачки необхідно задовольнити, оскаржувані судові рішення окружного і апеляційного судів належить скасувати, а  справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями  3,  341,  345,  349,  353,  355,  356,  359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року скасувати, а справу №140/17244/20 направити до Волинського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………

Н.М. Мартинюк
А.Г. Загороднюк
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду