Постанова 
Іменем України
 
27 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 757/1679/17-ц
провадження № 61-10833св20
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду: Мартєва С. Ю. (суддя-доповідач), Сердюка В. В., Фаловської І. М.,
учасники справи:
позивачі: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 ,
відповідачі: Держава Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державна казначейська служба України,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Печерського районного суду м. Києва від 05 листопада 2018 року у складі судді Писанця В. А. та постанову Київського апеляційного суду від 16 червня                   2020 року у складі колегії суддів: Головачова Я. В., Вербової І. М., Шахової О. В.,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина 
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2018 року  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4  звернулися до суду з позовом до Держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України про відшкодування майнової та моральної шкоди.
Позов обґрунтовували тим, що вони є співвласниками будинку АДРЕСА_1 .
26 січня 2015 року під час терористичного акту вказане майно внаслідок прямого попадання снаряду було зруйновано.
За даним фактом 28 січня 2015 року ОСОБА_1  звернулася до Авдіївського відділення поліції Покровського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Донецькій області з заявою про скоєння злочину - терористичного акту.
На підставі положень Законів України «Про боротьбу з тероризмом», «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», Кодексу цивільного захисту України позивачі вважали, що за рахунок Державного бюджету України їм має бути виплачено вартість відновлювального ремонту будинку у розмірі 289 528,80 грн. Додатково  ОСОБА_1 вказувала, що їй також має бути відшкодовано вартість пошкоджених особистих речей у розмірі 44 542,43 грн, а також завдану їй моральну шкоду у розмірі 200 000 грн.  
Посилаючись на викладене, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, позивачі просили суд стягнути з Держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України на користь ОСОБА_1  майнову шкоду у розмірі 116 924,63 грн та моральну шкоду у розмірі                      200 000 грн; на користь ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 -по                         72 382,20 грн завданої майнової шкоди.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Печерський районний суд м. Києва рішенням від 05 листопада 2018 року позов задовольнив частково.
Стягнув солідарно з Кабінету Міністрів України та Державної казначейської служби України на користь ОСОБА_1 майнову шкоду в сумі                      116 924,63 грн, моральну шкоду у розмірі 10 000 грн. 
Стягнув солідарно з Кабінету Міністрів України та Державної казначейської служби України на користь ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 по                    72 382,20 грн майнової шкоди. 
В задоволенні інших позовних вимог відмовив.
Вирішив питання про розподіл судових витрат.
Суд першої інстанції виходив з того, що позивачами доведено факт завдання їм шкоди внаслідок терористичного акту - артобстрілу, за яку повинна відповідати держава в особі Кабінету Міністрів України, оскільки відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, згідно зі статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом. Обов`язок відшкодувати завдану шкоду покладається на державу незалежно від її вини. Відшкодувавши шкоду фізичній особі, держава отримує право вимоги до особи, винної у терористичному акті.
Мотивуючи рішення, суд послався на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Також суд зазначив, що від зобов`язань, визначених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод           (далі - Конвенція), в окремих районах Донецької та Луганської областей відповідно до статті 15 Конвенції, Держава Україна не відступала.
Враховуючи, що внаслідок терористичного акту позивачам завдана майнова шкода у розмірі 289 528,90 грн, суд вважав, що позивачі відповідно до статті 86 Кодексу цивільного захисту України мають право на грошову компенсацію за пошкоджене житло у вказаному позивачами розмірі в рівних частинах, шляхом її стягнення з відповідачів у солідарному порядку на користь позивачів. Також вважав обґрунтованими вимоги ОСОБА_1 щодо стягнення майнової шкоди внаслідок пошкодження майна в будинку на суму 44 542,43 грн, а також моральної шкоди, обмеживши її розмір до 10 000 грн.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції 
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції ОСОБА_1 , Кабінет Міністрів України, Державна казначейська служба Україниподали апеляційні скарги. 
Київський апеляційний суд постановою від 16 червня 2020 року апеляційні скарги ОСОБА_1 , Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України задовольнив частково.
Рішення Печерського районного суду м. Києва від 05 листопада 2018 року скасував і ухвалив нове судове рішення наступного змісту.
Позов задовольнив частково.
Стягнув з Держави Україна за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь ОСОБА_1 грошову компенсацію у розмірі 50 000 грн, а також моральну шкоду у розмірі 20 000 грн.
Стягнув з Держави Україна за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь     ОСОБА_2 грошову компенсацію у розмірі 50 000 грн.
Стягнув з Держави Україна за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь                ОСОБА_3 грошову компенсацію у розмірі 50 000 грн.
Стягнув з Держави Україна за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь ОСОБА_4 грошову компенсацію у розмірі 50 000 грн.
В іншій частині позову відмовив.
Апеляційний суд мотивував постанову тим, що право на отримання за рахунок держави компенсації за шкоду, заподіяну у період проведення антитерористичної операції внаслідок пошкодження під час терористичного акту належного позивачам на праві власності будинку, не має у законодавстві України такої юридичної основи, що дає змогу визначити конкретний майновий інтерес позивачів.
З урахуванням викладеного, вимоги про відшкодування шкоди за пошкоджений під час терористичного акту житловий будинок на підставі статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 85 Кодексу цивільного захисту України є безпідставними. Суд першої інстанції не врахував, що правовою підставою для виплати компенсації є не положення статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та Кодексу цивільного захисту України, а невиконання державою позитивного обов`язку розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції.
Враховуючи фактичні обставини справи, а також: відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу та невідновлення будинку; відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджений внаслідок терористичного акту будинок; нездатність держави захищати власність у розумінні ЄСПЛ; відсутність належного розслідування випадку заподіяння шкоди у розумінні ЄСПЛ за встановленого у відповідному кримінальному провадженні факту пошкодження внаслідок терористичного акту будинку, позивачі мають право на стягнення за рахунок держави грошової компенсації у розмірі 50 000 грн на кожного.
Також, з урахуванням конкретних обставин справи, рівня емоційного дискомфорту ОСОБА_1 , завданого втратою житла, тривалою відсутності компенсації за його втрату, суд вважав необхідним стягнути на користь ОСОБА_1  моральну шкоду у розмірі 20 000 грн.
Короткий зміст вимог касаційної скарги 
У касаційній скарзі, поданій у серпні 2020 року до Верховного Суду,                       Кабінет Міністрів України, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції 
Верховний Суд ухвалою від 12 серпня 2020 року відкрив касаційне провадження, витребував справу з суду першої інстанції, надіслав учасникам справи копії касаційної скарги та доданих до неї документів, роз`яснив їм право подати відзив на касаційну скаргу. 
Підставою для відкриття касаційного провадження є пункти 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України.
У вересні 2020 року справа надійшла до Верховного Суду.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
Підставою касаційного оскарження Кабінет Міністрів Українизазначає неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду              від 25 березня 2020 року у справі № 757/61954/16-ц, від 15 квітня 2020 року у справі № 646/5064/17, від 17 червня 2020 року у справі № 243/6695/17,                      від 12 грудня 2018 року у справі № 757/19694/15-ц (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України), а також апеляційний суд не в повній мірі вирішив питання про достовірність доказів та не дослідив всі обставини справи (пункт 4 частини другої статті 389 ЦПК України).
Касаційну скаргу Кабінет Міністрів Українимотивував тим, що суди попередніх інстанцій не правильно розтлумачили норми статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статті 1166 ЦК України, не застосували положення статті 22, 319, 321 ЦК України та порушили норми статті 2 ЦПК України.
Кабінет Міністрів України вважає, що виконання зобов`язань держави щодо прийняття законів для реалізації ефективного захисту порушених прав громадян не відноситься до повноважень Кабінету Міністрів України.
Суди попередніх інстанцій не правильно визначили відповідачем саме Кабінет Міністрів України.
Крім того, позивачем не надано суду належних доказів на підтвердження руйнування належного йому будинку та не надано належних доказів на підтвердження спричиненої майнової шкоди внаслідок такого руйнування.
Також, позивачі не довели, а судами не встановлено факту заподіяння їм Кабінетом Міністрів України моральних страждань, не надано жодного доказу на підтвердження моральної шкоди та вини уряду в її заподіянні. Позивачами необґрунтовано та не доведено протиправності діяння Кабінету Міністрів України та наявності причинно-наслідкового зв`язку між шкодою і протиправним діянням.
Відзив на касаційну скаргу
У вересні 2020 року  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , в інтересах яких діє адвокат Науменко Ю. В., подали до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просили суд залишити її без задоволення, а постанову апеляційної інстанції без змін.
Зазначають, що доводи касаційної скарги не відповідають висновкам, викладеним у постановах Верховного Суду від 25 березня 2020 року у справі           № 757/45419/16, від 18 березня 2020 року у справі № 757/43306/16-ц,                             від 04 березня 2020 року у справі № 237/557/18.
Враховуючи повноваження Кабінету Міністрів України в системі суб`єктів боротьби з тероризмом (організація боротьби з тероризмом, забезпечення її необхідними силами, засобами і ресурсами) він є представником держави, про що зазначила й Велика Палата Верховного Суду у постанові від 04 вересня           2020 року у справі № 265/6582/16-ц.
Крім того, чинне законодавство України передбачає можливість відшкодування моральної шкоди незалежно від наявності вини державних органів.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Суди встановили, що ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 у рівних частинах на праві спільної часткової власності належить будинок АДРЕСА_1 , що підтверджується свідоцтвом про право на спадщину за законом від 18 червня 2009 року, свідоцтвом про право на спадщину за законом від 30 травня 2013 року, витягом про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 02 липня 2009 року                      № 23185191, витягом про реєстрацію права власності на нерухоме майно                     від 02 липня 2009 року № 23185076, витягом з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 30 травня 2013 року                 № 4177395, витягом з державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 30 травня 2013 року № 4174997 та технічним паспортом.
26 січня 2015 року під час обстрілу м. Авдіївка Донецької області, унаслідок прямого влучення артилерійського снаряду в будинок позивачів: повністю зруйноване шиферне покриття та кроквяну конструкцію даху житлового будинку; пошкоджено дерев`яне перекриття з дахом; пошкоджено матеріали оздоблення стелі житлового будинку; пошкоджено фундамент будинку; пошкоджені несучі стіни лицьового та тильного фасаду житлового будинку; зруйновані кладки та матеріали оздоблення (утеплення) по лицьовому фасаду будинку; пошкоджені міжкімнатні стіни, міжкімнатні двері; пошкоджено підлогу у всіх кімнатах житлового будинку; пошкоджені чотири металопластикові та три дерев`яні віконних блоки (руйнування скління з частковим пошкодженням конструкції рам); пошкоджено вхідні двері; пошкоджено матеріали оздоблення в житлових кімнатах; пошкоджено внутрішні інженерні мережі (електропроводки, опалення); пошкоджено сантехприбори; частково зруйновано цегляну піч та димар; зруйновано цегляну кладку господарської будівлі; пошкоджено єврозабор (5 м/п); пошкоджено двері вуличного туалету; пошкоджено шиферний паркан (10 м/п). Вказане підтверджується актом по попередньому обстеженню об`єктів, які постраждали внаслідок проведення бойових дій на території м. Авдіївка від 14 квітня 2016 року та фотознімками зруйнованого будинку позивачів (т. 1 а. с. 18-21).
Також в будинку знищено майно ОСОБА_1 , яке вона придбала разом зі своїм чоловіком ОСОБА_7 , зокрема: телевізор LG, ноутбук Samsung, комп`ютер та іншу комп`ютерну техніку, а також посуд та меблі на загальну суму 44 542,43 грн.
За фактом вказаних подій ОСОБА_1 звернулася з заявою про кримінальне правопорушення за місцем вчинення злочину до Авдіївського МВ ГУМВС України в Донецькій області. Заяву про кримінальне правопорушення прийнято і зареєстровано в Єдиному реєстрі досудових розслідувань за                           № 12015050140000062. В подальшому зазначене кримінальне провадження було передано для проведення досудового розслідування до Управління Служби безпеки України в Житомирській області та об`єднано з кримінальним провадженням № 12014050500001449 за частинами другої, третьої статті 258 КК України (терористичний акт).
На час розгляду справи, досудове розслідування триває.
В межах кримінального провадження Донецьким науково-дослідним інститутом судових експертиз проведено судову будівельно-технічну експертизу № 1637/1638, згідно якої вартість ремонтно-відновлювальних робіт житлового будинку АДРЕСА_1 , становить 289 528,80 грн.
Мотивувальна частина 
Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини першої статті 389 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити у касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, крім судових рішень, визначених у частині третій цієї статті.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Межі розгляду справи судом 
Підставою для відкриття касаційного провадження є пункти 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України (неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 25 березня 2020 року у справі                                                   № 757/61954/16-ц, від 15 квітня 2020 року у справі № 646/5064/17, від 17 червня 2020 року у справі № 243/6695/17, від 12 грудня 2018 року у справі                                          № 757/19694/15-ц; апеляційний суд не в повній мірі вирішив питання про достовірність доказів та не дослідив всі обставини справи).
Касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права 
У частині третій статті 3 ЦПК України визначено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до частин першої та другої статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що право на отримання за рахунок держави компенсації за шкоду, заподіяну у період проведення антитерористичної операції внаслідок пошкодження під час терористичного акту належного позивачам на праві власності будинку, не має у законодавстві України такої юридичної основи, що дає змогу визначити конкретний майновий інтерес позивачів.
З урахуванням викладеного, вимоги про відшкодування шкоди за пошкоджений під час терористичного акту житловий будинок на підставі статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 85 Кодексу цивільного захисту України є безпідставними. Суд першої інстанції не врахував, що правовою підставою для виплати компенсації є не положення статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та Кодексу цивільного захисту України, а невиконання державою позитивного обов`язку розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції.
Враховуючи фактичні обставини справи, а також: відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу та невідновлення будинку; відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджений внаслідок терористичного акту будинок; нездатність держави захищати власність у розумінні ЄСПЛ; відсутність належного розслідування випадку заподіяння шкоди у розумінні ЄСПЛ за встановленого у відповідному кримінальному провадженні факту пошкодження внаслідок терористичного акту будинку, позивачі мають право на стягнення за рахунок держави грошової компенсації у розмірі 50 000 грн на кожного.
Також, з урахуванням конкретних обставин справи, рівня емоційного дискомфорту ОСОБА_1 , завданого втратою житла, тривалою відсутності компенсації за його втрату, суд вважав необхідним стягнути на користь ОСОБА_1  моральну шкоду у розмірі 20 000 грн.
Колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції враховуючи наступне.
Відповідно до частини першої статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Згідно зі статтею 5 ЦПК України, здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.
У випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного, невизнаного або оспореного права, свободи чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону.
Статтею 10 ЦПК України визначено, що суд при розгляді справи керується принципом верховенства права.
Суд розглядає справи відповідно до Конституції України, законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Забороняється відмова у розгляді справи з мотивів відсутності, неповноти, нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини.
Частиною першою статті 15 ЦК України передбачено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. 
Згідно зі статтею 16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, в тому числі, відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди, відшкодування моральної (немайнової) шкоди.
Відповідно до частини першої статті 319 ЦК України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд.
Згідно із частиною першою статті 321 ЦК України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
Статтею 21 Конституції України передбачено, що усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.
У статті 22 Конституції України проголошено, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Відповідно до статті 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Зобов`язання держави стосовно поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів. Підтвердженням того виступають положення самих міжнародних договорів про права людини, які не виключають їх застосування у період збройних конфліктів, хоча й передбачають можливість відступу держави від окремих зобов`язань під час надзвичайної ситуації. 
У рішенні від 08 січня 2004 року у справі «Айдер та інші проти Туреччини» ЄСПЛ указав, що відповідальність держави носить абсолютний характер і має об`єктивну природу, засновану на теорії соціального ризику. Таким чином, держава може бути притягнута до відповідальності з метою компенсації шкоди тим, хто постраждав від дій невстановлених осіб або терористів, коли держава визнає свою нездатність підтримувати громадський порядок і безпеку або захищати життя людей і власність (пункт 70). 
Отже, правова позиція ЄСПЛ ґрунтується на принципі про абсолютну відповідальність держави, зобов`язаної забезпечити в суспільстві мир і порядок і особисту безпеку людей, що знаходяться під її юрисдикцією. Тому порушення громадського порядку і миру, створення загрози безпеці людей є для держави самостійними підставами відповідальності за заподіяну шкоду. 
Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції).
Для правильного вирішення спору та захисту порушеного права позивача суд повинен визначитися з предметом й підставою позову. 
Відповідно до частини першої статті 175 ЦПК України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Згідно з пунктами 4, 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити зміст позовних вимог: спосіб (способи) захисту прав або інтересів, передбачений законом чи договором, або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити у рішенні; якщо позов подано до кількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з них; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.
Таким чином, предмет позову - це певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яка опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підстави позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
Тобто, правові підстави позову - це зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги. 
При цьому незгода суду з наведеним у позовній заяві правовим обґрунтуванням щодо спірних правовідносин не є підставою для відмови у позові.
Оскільки повноваження органів влади є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін, а, з`ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини.
При цьому суди, з`ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини (аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі № 924/1473/15 (провадження № 12-15гс19)). Зазначення позивачем конкретної правової норми на обґрунтування позову не є визначальним при вирішенні судом питання про те, яким законом слід керуватися при вирішенні спору (аналогічну правову позицію викладено у постанові Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі             № 761/6144/15-ц (провадження № 61-18064св18)). 
З аналізу наведених норм процесуального права колегія суддів Верховного Суду зазначає, що саме на суд покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору. Самостійне застосування судом для ухвалення рішення саме тих норм матеріального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини, не призводить до зміни предмета позову та/або обраного позивачем способу захисту.
Аналогічна правова позиція також висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 04 грудня 2019 року у справі № 917/1739/17 (провадження № 12-161гс19).
Позивачі звернулися до суду, мотивувавши позов тим, що вони не отримали від держави відшкодування за пошкодження (знищення) під час терористичного акту їх майна, на яке вони, на їх думку, мають право згідно із законодавством України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
Також позивачі зазначали, що право на судовий захист їм гарантовано Конституцією України, у тому числі щодо захисту права власності, а право на відшкодування шкоди передбачено статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статтею 86 Кодексу цивільного захисту України.
Крім того, позивачі вказували на те, що держава в особі Кабінету Міністрів України зобов`язана була розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, що передбачено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 1002-р, яким затверджено План заходів з організації відновлення пошкоджених (зруйнованих) об`єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності та території Луганської та Донецької областях, проте держава цього не зробила, що порушує їх право власності, яке гарантоване статтею 41 Конституції України, статтями 6, 8 Конвенції та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції й до сих пір компенсація завданої шкоди не виплачена.
У статті 3 Конституції України проголошено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
Відповідно до практики ЄСПЛ принцип верховенства права зобов`язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя (пункт 184 рішення від 22 червня       2004 року у справі «Броньовські проти Польщі», заява № 31443/96).
Отже, людські права є найвищою соціальною цінністю, їх забезпечення та захист є прямим обов`язком держави.
Верховний Суд виходить із того, що посилання позивачів, як на правову підставу позову, на статтю 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статтю 86 Кодексу цивільного захисту України у взаємозв`язку з негативним обов`язком держави щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції є безпідставним. 
Зобов`язання держави щодо поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів. 
Положення преамбули Конвенції вказують на те, що Високі Договірні Сторони зобов`язалися забезпечити повагу до прав людини шляхом гарантії цих прав. Гарантування прав людини з боку держави може здійснюватися як активними діями, так і утриманням від вчинення будь-яких дій. Така діяльність держави по гарантуванню прав людини пов`язана з видами зобов`язань з боку держав-учасниць Конвенції, якими є негативні та позитивні.
Негативні зобов`язання - це зобов`язання держави утримуватися від втручання в права та свободи, а позитивні зобов`язання - навпаки, тобто держава повинна щось зробити, вчинити певні дії, щоб особа могла скористатися своїми правами за Конвенцією. Це, наприклад, може включати в себе прийняття законодавства, що допоможе забезпечити користування гарантованими Конвенцією правами, або забезпечення реальних умов для реалізації прав.
Так, за певних обставин захистом статті 1 Першого протоколу до Конвенції може користуватися легітимне очікування (legitimate expectation) успішної реалізації майнових прав (право вимоги). Для того, щоб «очікування» було «легітимним», воно має бути заснованим на нормі закону або іншому правовому акті, такому як судове рішення, пов`язаному із майновим інтересом (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 28 вересня 2004 року у справі «Копецький проти Словаччини», заява № 44912/98, пункти  49-50). 
Тобто, особа, яка має майновий інтерес, може розглядатись як така, що має «легітимне очікування» успішної реалізації її права вимоги (зокрема, відшкодування державою шкоди) у сенсі статті 1 Першого протоколу до Конвенції, коли для цього інтересу є достатні підстави у національному законодавстві. 
Позивачі обґрунтували розмір завданої їм шкоди вартістю пошкодженого будинку та майна в ньому, керуючись при цьому статтею 86 Кодексу цивільного захисту України, статтею 1166 ЦК України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, проте не зазначали, що держава винна у пошкодженні їх майна.
Частина перша статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачає спеціальне правило, відповідно до якого відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом. Крім того, у порядку, визначеному законом, провадиться відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом організації, підприємству або установі (частина друга статті 19 вказаного Закону).
З огляду на зміст вказаних положень реалізація права на отримання зазначеного відшкодування поставлена у залежність від існування компенсаційного механізму, що має бути встановлений в окремому законі. Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної об`єктам нежитлової нерухомості громадян, відсутній як на час виникнення спірних правовідносин, так і на час розгляду справи судами. 
При цьому у законодавстві України на час розгляду справи у судах попередніх інстанцій була відсутня не тільки процедура виплати означеного відшкодування (див. для порівняння mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2014 року у справі «Будченко проти України», заява № 38677/06, пункт 42), але й чіткі умови, необхідні для заявлення майнової вимоги до держави про надання такого відшкодування (див. mutatis mutandis ухвалу ЄСПЛ щодо прийнятності                    від 30 вересня 2014 року у справі «Петльований проти України» заява № 54904/08).
Крім того, відповідно до частини восьмої статті 86 і частини третьої статті 89 Кодексу цивільного захисту України постановою Кабінету Міністрів України               від 18 грудня 2013 року № 947 був затверджений Порядок надання та визначення розміру грошової допомоги або компенсації постраждалим від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання (далі - Порядок), який викладений у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10 липня 2019 року № 623, механізм застосування якого не визначений. 
На підставі викладеного колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» право на відшкодування відповідно до закону шкоди, заподіяної громадянам не породжує легітимного очікування на отримання від Держави Україна такого відшкодування за пошкоджений або знищений житловий будинок.
З аналогічних підстав не породжує у позивачів такого очікування і застосована судом першої інстанції стаття 85 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до якої відшкодування матеріальних збитків постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій здійснюється у порядку, визначеному законом.
Отже, право на отримання за рахунок держави компенсації за шкоду внаслідок пошкодження під час потрапляння снаряду в належний позивачам на праві власності будинку, не має у законодавстві України такої юридичної основи, що дає змогу визначити конкретний майновий інтерес позивачів.
Застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин за аналогією закону (частина десята статті 10 ЦПК України) положень статті 86 Кодексу цивільного захисту України для реалізації позивачем права, передбаченого у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» апеляційний суд вважав помилковим, з чим погоджується й Верховний Суд. 
Так, стаття 86 Кодексу цивільного захисту України регламентує забезпечення житлом постраждалих внаслідок надзвичайних ситуацій і встановлює умови як такого забезпечення, так і його заміни грошовою компенсацією. Тому припис частини 10 вказаної статті (який передбачає, що розмір грошової компенсації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) визначається за показниками опосередкованої вартості спорудження житла у регіонах України відповідно до місцезнаходження такого майна) не можна застосувати безвідносно до інших приписів цієї статті, зокрема частини дев`ятої, яка передбачає умовою забезпечення житлом постраждалого або виплати грошової компенсації за рахунок держави добровільне передання постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житла місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання. 
Кодекс цивільного захисту України не покладає тягар виплати відшкодувань винятково на державу, так як передбачає існування страхування у сфері цивільного захисту, метою якого, зокрема, є страховий захист майнових інтересів суб`єктів господарювання і громадян від шкоди, яка може бути заподіяна внаслідок надзвичайних ситуацій, небезпечних подій або проведення робіт із запобігання чи ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій (пункт 1 частини першої статті 49 цього Кодексу). Відшкодування матеріальних збитків постраждалим здійснюються за рахунок не заборонених законодавством джерел, зокрема коштів за договорами добровільного страхування, укладеними відповідно до законодавства про страхування (пункт 3 частини третьої статті 84 Кодексу цивільного захисту України).
Отже, Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного суду про те, що вимоги позивачів про відшкодування шкоди за пошкоджене під час потрапляння снаряду майно на підставі статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 Кодексу цивільного захисту України є безпідставними. 
Разом з тим, позивачі мають право на компенсацію від держави за невиконання державою свого позитивного матеріального та процесуального обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Позивачі, зокрема, зазначали, що держава порушила вимоги статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Проте помилково вважали, що мають право вимоги до держави про відшкодування за її рахунок шкоди, завданої пошкодженням (знищенням) будинку внаслідок терористичного акту у розмірі реальної його вартості.
Також, позивачі посилалися на: відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу та невідновлення житлового будинку; відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджений внаслідок терористичного акту будинок; нездатність держави захищати власність у розумінні ЄСПЛ; відсутність належного розслідування випадку заподіяння шкоди у розумінні ЄСПЛ за встановленого у відповідному кримінальному провадженні факту пошкодження внаслідок терористичного акту будинку.
Зазначені доводи позивачів Верховний Суд вважає такими, що доведені й є обґрунтованими. 
Так, відповідно до статті 1 Конвенції Високі Договірні Сторони гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в розділі I цієї Конвенції.
Стосовно права, гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, такі позитивні обов`язки згідно з практикою ЄСПЛ можуть передбачати певні заходи, необхідні для захисту права власності, а саме: у матеріальному аспекті держава має забезпечити у своїй правовій системі юридичні гарантії реалізації права власності (превентивні обов`язки) та засоби правового захисту, за допомогою яких потерпілий від втручання у це право може його захистити, зокрема, вимагаючи відшкодування збитків за будь-яку втрату (компенсаційні обов`язки) (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 03 квітня 2012 року у справі «Котов проти Росії», заява № 54522/00, пункт 113); у процесуальному аспекті, хоча стаття 1 Першого протоколу до Конвенції не встановлює чітких процедурних вимог, існування позитивних обов`язків процесуального характеру відповідно до цього положення визнані ЄСПЛ як у справах, що стосуються державних органів, так і у спорах між приватними особами (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Котов проти Росії», пункт 114).
Як вже зазначено, закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної пошкодженням майна відсутній як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на момент розгляду справи судами (позитивний матеріальний обов`язок).
Оскільки Конвенція покликана захищати права, які є практичними й ефективними, порушення державою будь-якого з конвенційних обов`язків може зумовлювати необхідність присудження за це компенсації. Така компенсація може мати різні форми та встановлюватися, зокрема, залежно від виду порушення (див., наприклад, рішення ЄСПЛ від 29 червня 2004 року щодо суті та від 13 липня 2006 року щодо справедливої сатисфакції у справі «Доган та інші проти Туреччини», заява № 8803-8811/02; рішення ЄСПЛ від 16 червня 2015 року у справі «Чірагов та інші проти Вірменії», заява № 13216/05, пункти 188-201; рішення ЄСПЛ від 16 червня 2015 року у справі «Саргсян проти Азербайджану», заява № 40167/06, пункти 152-242).
Відсутність у законодавстві України відповідних положень щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його об`єкту житлової нерухомості, не перешкоджає особі, яка вважає, що стосовно її права власності на таке майно певний позитивний обов`язок не був виконаний, вимагати від держави компенсації за це невиконання на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).
Засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці; використанню засобів захисту не повинні невиправдано та необґрунтовано перешкоджати дії чи бездіяльність органів влади держави-відповідача.
До подібних правових висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц (провадження                              № 14-17цс19).  
Необхідність встановлення компенсаційного механізму за пошкоджене/зруйноване майно в умовах збройного конфлікту підтверджена у численних рішеннях ЄСПЛ (зокрема, рішення у справах: «Лоїзіду проти Туреччини» від 18 грудня 1996 року, заява № 15318/159; «Кіпр проти Туреччини» від 10 травня 2001 року, заява № 25781/94, «Чірагов та інші проти Вірменії»              від 16 червня 2015 року, заява № 13216/05, «Саргсян проти Азербайджану»              від 16 червня 2015 року, заява № 40167/06). 
У справі «Докіч проти Боснії та Герцеговини» (рішення ЄСПЛ 
від 27 травня 2010 року, заява № 6518/04) ЄСПЛ підкреслив, що заявник чітко виразив погодження на компенсацію замість реституції і, таким чином, отримав право на відповідну суму. ЄСПЛ також констатував відсутність компенсаційної схеми, яка відповідає стандартам та практиці цього Суду, а розмір запропонованої Урядом компенсації за 1 кв. м визнав занадто малим, застосувавши критерій «ринкової вартості майна».
На підставі цієї практики ЄСПЛ, яка є сталою, а відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» вона є джерелом права в Україні, так само виникають легітимні очікування щодо отримання компенсації за пошкоджене/зруйноване майно. 
У будь-якому випадку, колегія суддів Верховного Суду вважає, що, коли в обставинах цієї справи стоїть питання у застосуванні концепції легітимних очікувань особи чи позитивних зобов`язань держави, перевагу мають позитивні зобов`язання держави. 
Обов`язком Верховного Суду є формування практики, заповнення прогалин у законодавстві, дотримуючись принципу верховенства права та пріоритетності захисту прав людини. 
Враховуючи відсутність в Україні спеціальних підзаконних нормативно-правових актів щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його майну, яке було пошкоджене або знищене на окремих територіях Донецької та Луганської областей, а також порядку визначення її розміру, колегія суддів, вважає, що позивачами доведено, що певний позитивний обов`язок з боку держави не був виконаний стосовно їх права власності на таке майно, а тому порушення їх права, встановленого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції підлягає захисту шляхом виплати компенсації від держави.
Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Верховного Суду                 від 25 березня 2020 року у справі № 310/1739/17, від 04 березня 2020 року у справі № 237/557/18-ц, від 19 лютого 2020 року у справі № 423/2245/16-ц.
Згідно з частинами першою, другою та п`ятою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Суд апеляційної інстанції, враховуючи фактичні обставини справи, за принципом розумності та справедливості, використовуючи дискреційні повноваження, та з урахуванням наведеної вище практики ЄСПЛ дійшов обґрунтованого висновку про стягнення з Держави Україна за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 грошової компенсації в розмірі 50 000 грн на кожного, а також про відшкодування ОСОБА_1 моральної шкоди у розмірі 20 000 грн.
Доводи касаційної скарги про те, що судом апеляційної інстанції не враховано висновок, викладений у постановах Верховного Суду від 25 березня 2020 року у справі № 757/61954/16-ц, від 15 квітня 2020 року у справі № 646/5064/17,                 від 17 червня 2020 року у справі № 243/6695/17, є безпідставними, оскільки висновок апеляційного суду узгоджується з висновком, викладеним у зазначених постановах Верховного Суду.
Крім того, посилання в касаційній скарзі на постанову Верховного Суду                  від 12 грудня 2018 року у справі № 757/19694/15-ц колегією суддів не приймаються до уваги, оскільки Велика Палата Верховного Суду у постанові            від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц (провадження № 14-17цс19) висловила правову позицію щодо застосування норм права та вирішення спору з подібними правовідносинами, яка була застосована судом апеляційної інстанції при ухвалені судового рішення.
Доводи касаційної скарги про те, що позивачем не надано суду належних доказів на підтвердження руйнування належного йому будинку та не надано належних доказів на підтвердження спричиненої майнової шкоди внаслідок такого руйнування, не можуть бути підставами для скасування постанови апеляційного суду, оскільки стосуються переоцінки доказів, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції, визначені статтею 400 ЦПК України.
Аргументи касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій не правильно визначили відповідачем Кабінет Міністрів України не приймаються до уваги, оскільки позивач правильно визначив Кабінет Міністрів України представником Держави Україна як відповідача, оскільки Кабінет Міністрів України має повноваження не тільки з організації боротьби з тероризмом в Україні, але й із забезпечення її необхідними силами, засобами та ресурсами (частина перша статті 4 Закону України «Про боротьбу з тероризмом»).
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів заявника та їх відображення у судовому рішенні, питання вмотивованості висновків суду апеляційної інстанції, Верховний Суд виходить з того, що у справі, що розглядається, сторонам надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин, а доводи, викладені у касаційній скарзі не спростовують обґрунтованих та правильних висновків суду.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
За таких обставин касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржену постанову апеляційного суду - без змін.
Наведена у касаційній скарзі Кабінета Міністрів України вимога про скасування рішення суду першої інстанції не підлягає задоволенню, оскільки вказане рішення районного суду скасовано апеляційним судом.
Щодо судових витрат
Відповідно до підпункту «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України суд касаційної інстанції повинен вирішити питання про розподіл судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.
Оскільки у задоволенні касаційної скарги відмовлено, підстав для розподілу судових витрат, понесених заявником у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, немає.
Керуючись статтями 402, 409, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного суду від 16 червня 2020 року залишити без змін. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Судді: | С. Ю. Мартєв     В. В. Сердюк     І. М. Фаловська