ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 червня 2022 року 
м. Київ
справа № 806/3000/17
адміністративне провадження № К/9901/49054/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2018 (судді- Шидловський В.Б., Мацький Є.М., Шевчук С.М.) 
у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про зобов`язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, 
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив  зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 7.0 га на території Брусилівської селищної об`єднаної громади (колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) згідно клопотання від 24.04.2017 року.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 24.04.2017 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння площею 7,0 га, яка знаходиться за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної територіальної громади, колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області, з послідуючою передачею в оренду терміном на 49 років. (а.с. 11)
За результатами розгляду клопотання, Головне управлінням Держгеокадастру у Житомирській області листом від 23.05.2017 за №Г-6130/0-4931/6-17 запропонувало позивачеві визначити строк оренди указаної у зверненні земельної ділянки та повторно звернутись до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою відповідного змісту. (а.с. 13)
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15.06.2017 у справі №806/1458/17 позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо неналежного розгляду клопотання ОСОБА_1 від 24.04.2017. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 24.04.2017 (а.с. 7-8).
На виконання постанови суду Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянуло клопотання ОСОБА_1 від 24.04.2017 та листом від 21.08.2017 №31-6-0.334-8262/2-17 відмовило у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відмова обґрунтована тим, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 Держгеокадастр може передати землю в оренду лише після звернення позивача з клопотанням про включення даної земельної ділянки до переліку таких, права на яку можуть бути продані на земельних торгах, відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінетом Міністрів України від 07.06.2017 №413. Враховуючи вищевикладене, позивачу запропоновано звернутися із клопотанням про включення даної земельної ділянки до переліку таких, права на яку можуть бути продані на земельних торгах, відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413. (а.с. 9-10).
Вважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15.06.2017 у справі №806/1458/17 позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено частково, зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 24.04.2017 та прийняти рішення у відповідності до вимог Земельного кодексу України. Проте відповідач повторно відмовив з інших підстав, пропонуючи звернутися із клопотанням про включення даної земельної ділянки до переліку таких, права на яку можуть бути продані на земельних торгах, відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15.11.2017 позов задоволено.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння орієнтовною площею 7,0 га на території Брусилівської селищної об`єднаної громади (бувшої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) згідно клопотання ОСОБА_1 від 24.04.2017.
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2018 постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15.11.2017 скасовано, у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
В свою чергу, відмова відповідача, викладена у листі від 17.08.2017, не належить ні до однієї з підстав, передбачених ч. 7 ст.118 ЗК України.
Суд дійшов висновку, що за результатами повторного розгляду клопотання позивача від 24.04.2017 відповідачем фактично не заперечується, що звертаючись до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 дотримано вимоги частини другої статті 123 Земельного кодексу України щодо надання відповідного пакету документів.
При цьому, суд визнав безпідставним посилання відповідача, як на підставу відмови у надані позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою, на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, оскільки вона не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної або комунальної власності у користування громадянам, а лише затверджує стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Крім того, будь-яких змін до порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого Земельним кодексом України, у зв`язку із затвердженням вказаної Стратегії, внесено не було.
Зобов`язуючи Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки   суд виходив з того, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії, чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникла б необхідність повторного звернення до суду.
Враховуючи, що будь-яких перешкод для надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, крім тих, які вже розглянуті судом, відповідачем не зазначено та судом не встановлено, суд дійшов висновку, що належним способом захисту позивача буде зобов`язання відповідача надати позивачу такий дозвіл.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову про відмову в позові, апеляційний суд виходив з того, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність.Тому відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обгрунтування касаційної скарги позивач покликався на порушення судом апеляційної інситанції норм матеріального  та процесуального права, що призвело до ухвалення до помилкового судовго рішення.
Покликається на те, що апеляційний суд не надав належної оцінки тому, що стаття 123 Земельного кодексу України визначає вичерпний перелік підстав для відмови органу виконавчої влади або місцевого самоврядування у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, відтак, відмова з інших підстав є протиправною. Зокрема, суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин норми статті 118 ЗК України, які регулюють порядок надання дозволу на виготовлення проектної документації з метою відведення земельних ділянок в межах безоплатної приватизації та, у зв`язку з цим, покликався на нерелевантну практику Верховного Суду. 
Крім того, позивач вказує, що пряма норма статті 122 ЗК України надає йому право на оскарження відмови відповідача у наданні дозволу на виготовлення запитуваного проекту землеустрою.
Просив постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити без змін.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив у задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно з ч. 3 ст. 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства (пункт "а").
Частиною 1 ст. 34 ЗК України передбачено, що громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби. 
Згідно з ч. 2 ст. 116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
За змістом ч. 3 ст. 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
Відповідно до частини 1-3, 14 ст. 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання). 
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення.   До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Тобто відповідно до ст.123 ЗК України порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування передбачає визначену правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії: подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у користування; отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні); після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 Земельного кодексу України; здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі; подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення. 
Аналіз наведених вище норм права дає підстави для висновку про те, що всі дії відповідних суб`єктів цієї правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними та спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у користування.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст.19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим. 
У постанові від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду відступивши від правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 14.03.2018 у справі №804/3703/16, який було застосовано судом апеляційної інстанції, дійшла висновку, що:
« ?   … ? відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.»
«Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.»
Норма ч.14 ст. 123 ЗК України у її системному взаємозв`язку із положеннями КАС України і конституційною гарантією особи на забезпечення права судовий захист, свідчать про те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути самостійним предметом судового оскарження, оскільки, фактично, створює заінтересованій особі перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на її користь. Отже, у випадку звернення заінтересованої особи з позовом до суду, він повинен надати правову оцінку правомірності дій суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його на відповідність критеріям правомірності, закріпленим у статті 2 КАС України.
Згідно з абз. 3 ч.3 ст. 123 ЗК України особа має право замовити розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
Проте цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10.07.2018 у справі №806/3095/17.
Аналіз положень абз. 3 ч. 3 ст. 123 ЗК України дає підстави для висновку, що зацікавлена особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення певної земельної ділянки без згоди уповноваженого органу протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку з часу реєстрації клопотання уповноваженим органом. Місячний строк, упродовж якого особа може реалізувати це право, є присічним. Відтак, нездійснення права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у цей строк призводить до припинення цього права. 
Водночас, використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє уповноважений орган обов`язку розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення. Тобто, у разі якщо зацікавлена особа замовила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу у встановлений строк, вона при цьому не позбавляється права на оскарження бездіяльності відповідного органу.
Частина 2 ст. 123 ЗК України передбачає відповідний перелік документів, що має бути поданий до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування, а саме: клопотання про надання дозволу на його розробку; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки; письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). 
Частиною 3 цієї статті визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Наведене правове регулювання свідчить про те, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. 
Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки позивачу, з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними). 
Водночас, зазначена Постанова була прийнята після звернення позивача до відповідача із клопотанням від 24.04.2017 про надання йому дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння.
У постанові від 30.06.2021 у справі №806/2539/17 за аналогічних обставин Верховний Суд дійшов висновку, що:
«…… за змістом Стратегії, затвердженої Постановою №413, Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в оренду повинні у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва передавати в оренду лише за результатами земельних торгів.
Разом з тим, Постанова №413 не врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення громадянам, а лише затверджує Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Будь-яких змін до самого порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого ЗК України, у зв`язку із затвердженням вказаної Стратегії, внесено не було.
Верховний Суд враховує також і те, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки  удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє".».
Аналогічна правова позиція викладена також у постановах Верховного Суду від 30.05.2019 у справі №817/1347/17, від 10.10.2019 у справі №814/1959/17, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї під час розгляду цієї справи.
Крім того, рішенням Конституційного Суду України від 25.06.2019 №8-р/2019 Постанову №413 зі змінами визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) та визначено, що така втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції невірно застосував норми матеріального права та дійшов помилкового висновку про відмову у задоволенні позову.
Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
За таких обставин касаційна скарга підлягає задовленню, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції слід скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.
Керуючись статтями 345, 352, 355, 356, 359 КАС України,
п о с т а н о в и в:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2018 скасувати, а постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15.11.2017 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук