ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 червня 2022 року	Львів	Справа № 460/2178/22 пров. № А/857/5947/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді:                                             Кухтея Р.В.
суддів :                                                            Носа С.П., Обрізка І.М.,
з участю секретаря судового засідання:            Кахнич Г.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору – Товариства з обмеженою відповідальністю – фірма «Агросвіт» на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року (постановлена головуючим-суддею Гресько О.Р. в порядку письмового провадження у м. Рівне) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Реноме-Комфорт» до Державної інспекції архітектури та містобудування України (за участю третіх осіб на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору – Товариства з обмеженою відповідальністю - фірма «Агросвіт», Товариства з обмеженою відповідальністю «Рівнетекстиль») про визнання протиправними та скасування рішень,
                                                     в с т а н о в и в :
Товариство з обмеженою відповідальністю «Реноме-Комфорт» (далі – ТзОВ «Реноме-Комфрот», Товариство, позивач) (за участю третіх осіб на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору – ТзОВ - фірма «Агросвіт», ТзОВ «Рівнетекстиль») звернулося в суд із адміністративним позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі – Держархбудінспекція, відповідач), в якому просило визнати протиправними та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які були внесені 21.01.2022 головними інспекторами будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління Держархбудінспекції у Рівненській області Одрібцем П,В., Олексіним О.О. та Шунькевичем В.М. директору Товариства.
16.02.2022 ТзОВ «Реноме-Комфорт» подало заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії оспорюваних приписів, яка мотивована тим, що Товариство не має об`єктивної можливості визначитись щодо необхідних заходів для виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, оскільки такий не вказує на конкретні заходи, які мають бути вжиті суб`єктом містобудівної діяльності, чи дії, які мають бути вчинені ним з метою усунення порушень закону, а лише містить вимогу у термін до 20.03.2022 забезпечити будівельні роботи у відповідність зі статтею 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI від 17.02.2011 (далі – Закон №3038-VI). Крім того, на момент внесення даного оспорюваного припису, Товариство вже володіло правом на виконання будівельних робіт, оскільки 14.12.2020 отримало дозвіл на виконання будівельних робіт, який зберігає чинність. Важливим на думку позивача є те, що у разі не набрання законної сили судовим рішенням у цій справі до дати виконання вимог припису, Товариство буде притягнуте до відповідальності за п.1 ч.6 ст.2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності». Стосовно припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, то такий є похідним від попереднього. Також позивач покликається на лист Генерального підрядника ТзОВ «Реноме-Євробуд» про негативні наслідки внесенням оспорюваних приписів. Крім того, дія оспорюваних приписів вплине на правовідносини Товариства в частині визначених договором зобов`язань перед покупцями, а також на ділову репутацію забудовника. 
Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 17.02.2022 заяву про забезпечення позову було задоволено. Забезпечено позов шляхом зупинення дії оспорюваних приписів. 
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ТзОВ - фірма «Агросвіт» подало апеляційну скаргу, в якій через неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою повністю задовольнити її позовні вимоги.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що задовольняючи заяву Товариства суд однією ухвалою зупинив дію двох абсолютно різних за своїм змістом приписів, не здійснивши будь-якого аналізу їх правової природи та мети їх винесення суб`єктом владних повноважень. При цьому як вбачається зі змісту заяви та ухвали суду, обгрунтування необхідності вжиття заходів забезпечення позову стосуються лише припису про зупинення виконання підготовчих та будівельних робіт і жодним чином не обґрунтовано ні позивачем, ні судом підстав для зупинення припису про усунення порушень. Вказує, що фактично єдиним обгрунтуванням необхідності застосування заходу забезпечення позову є те, що у зв`язку із зупиненням будівельних робіт генеральний підрядник може розірвати договір підряду та застосувати до позивача штрафні санкції, перемістити ресурси на інші об`єкти, оскільки зупинення робіт призведе до простою, а для повернення працівників та ресурсів на об`єкт будівництва може знадобитися значний час. Проте, такі висновки суду першої інстанції є нічим іншим як лише припущенням і жодним чином не узгоджуються з нормами ст. 150 КАС України. Більше того, в цілому доводи позивача свідчать про його наміри продовжити будівництво незважаючи на наявність спору про таку можливість та виявлені відповідачем порушення, що виключає можливість вжиття заходів забезпечення позову.
Позивач не скористався правом подачі відзиву на апеляційну скаргу у встановлений судом строк.
Заслухавши суддю-доповідача, представників скаржника Перепечай К.В. та Бляшин М., які підтримали апеляційну скаргу, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції скасувати та прийняти постанову, якою відмовити ТзОВ «Реноме-Комфорт» у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову, виходячи з наступного. 
Задовольняючи заяву Товариства, суд першої інстанції виходив з того, що чинність оспорюваних приписів може мати, а подекуди має наслідком притягнення позивача до адміністративної та цивільної відповідальності, понесення значних збитків як по виконанню будівельних робіт, так і по відношенню до інвесторів за взяті зобов`язання, понесення значних витрат та ресурсів для відновлення будівельних робіт, можливість завдання шкоди третім особам, внаслідок заповнення котловану об`єкта стічними, талими та іншими водами, в тому числі внаслідок аварії. Як наслідок, невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оспорюваних приписів призведе до істотного ускладнення поновлення порушених прав позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
Проте, колегія суддів вважає, що до таких висновків суд першої інстанції прийшов з порушенням норм процесуального права, виходячи з наступного.
Згідно статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Частиною першою статті 151 КАС України передбачено, що позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Відповідно до ч.2 ст.151 КАС України, суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.
Так, забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті позовних вимог, визначених КАС України заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.
Заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Оцінка такої відповідності та співмірності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 21.11.2018 по справі №826/8556/17, від 26.04.2019 по справі №826/16334/18, які в силу положень ч.5 ст.242 КАС України мають бути застосовані при розгляді цієї справи.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Під час розгляду заяви про забезпечення позову суд враховує збалансованість інтересів позивача, держави та суб`єкта владних повноважень, а також співмірність негативних наслідків для кожної із сторін спору.
Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) у рішенні від 29.06.2006 у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом (п.77).
У рішенні від 31.07.2003 у справі «Дорани проти Ірландії» ЄСПЛ зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.
При цьому, як наголошується у рішенні ЄСПЛ у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) або настала подія, наслідки якої будуть незворотними.
При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17.07.2008) ЄСПЛ вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
Крім того, Конституційний Суд України у пункті 9 мотивувальної частини рішення від 30.01.2003 №3-рп/2003 у справі №1-12/2003 наголосив на тому, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
Таким чином, за своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.
Аналіз наведеного вище дає підстави дійти висновку, що при вирішенні питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для цього.
Судом встановлено, що позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування оспорюваних.
Водночас повноваження відповідача, як суб`єкта владних повноважень у сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, в тому числі шляхом проведення планових та позапланових перевірок, прямо передбачені Законом №3038-VI.
При цьому, такі повноваження спрямовані на забезпечення дотримання учасниками правовідносин у сфері містобудування вимог законодавства у цій сфері під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
На відміну від господарської діяльності позивача, державний архітектурно-будівельний контроль покликаний забезпечити додержання вимог спеціального законодавства, а враховуючи потенційну небезпеку та наслідки, які можуть виникнути у зв`язку з недотриманням вимог містобудівного законодавства і які можуть нести загрозу життю та здоров`ю людей, вжиття заходів контролю не може ставитись у залежність від можливості здійснювати відповідними суб`єктами, в даному випадку позивачем, їх господарської діяльності.
До того ж, колегія суддів зазначає, що прийняття оспорюваних у цій справі приписів і мало за мету зупинення діяльності позивача з метою недопущення подальшого порушення законодавства.
При цьому, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень безумовно справляють вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є обов`язковими підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Крім того, за змістом статті 150 КАС України, вжиття заходів забезпечення позову покликане забезпечити ефективний захист прав саме позивача, за захистом яких він звернувся до суду, а тому вжиття таких заходів не може бути обґрунтоване необхідністю захисту прав інших осіб, зокрема інвесторів, які до суду не звертались і вимоги щодо протиправності рішень відповідача не заявляли.
У протилежному випадку, забезпечення позову в інтересах осіб, які не беруть участь у справі, суперечитиме природі заходів забезпечення саме того позову, який подано до суду.
Крім того, в цілому доводи позивача свідчать про його наміри продовжити будівництво, незважаючи на наявність спору про таку можливість та виявлені відповідачем порушення, що виключає можливість вжиття заходів забезпечення позову з таких мотивів та підстав.
Вказані висновки стосовно питання вжиття заходів забезпечення позову у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 20.03.2019 по справі №826/14951/18, від 23.01.2020 по справі №640/1945/19, від 04.06.2021 по справі №160/8226/20, які в силу положень ч.5 ст.242 КАС України мають бути застосовані при розгляді цієї справи.
Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, ним у заяві зазначено про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваних приписів. 
Заявник зазначає, що невжиття заходів забезпечення позову та збереження дії приписів до ухвалення судового рішення у справі та набрання ним законної сили збільшуватиме масштаби негативних наслідків для ТзОВ «Реноме-Комфорт» та істотно ускладнить поновлення його порушених інтересів, за захистом яких Товариство звернулося до суду.
Крім того, зупинення робіт тягне простій персоналу та будівельної техніки генерального підрядника (висотний кран та інше) і субпідрядників (бурова установка для влаштування паль та інше), створює загрозу стягнення з ТзОВ «Реноме-Комфорт», як замовника, збитків, пов`язаних з простоєм, створює загрозу руйнування об`єкта будівництва, може потягнути порушення строку завершення будівництва та накладення на ТзОВ «Реноме-Комфорт» штрафних санкцій особами, які інвестували кошти в будівництво і отримали майнові права на об`єкти інвестування, завдає шкоди діловій репутації ТзОВ «Реноме-Комфорт» і може потягнути труднощі в залученні нових Інвесторів, а також створює правову та фінансову невизначеність, яка не дозволяє ТзОВ «Реноме-Комфорт» ефективно планувати діяльність і використовувати ресурси.
Щодо «очевидності» ознак протиправності приписів та порушення прав позивача, то пропри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх «якість», вони повинні свідчити про протиправність оспорюваного рішення поза обґрунтованим сумнівом.
Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 06.02.2019 по справі №826/13306/18, яка в силу положень ч.5 ст.242 КАС України має бути врахована при розгляді цієї справи.
На думку колегії суддів, у поданому клопотанні про забезпечення позову позивачем належним чином не наведено доказів на підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Необхідність забезпечення позову заявник також обґрунтовує тим, що він вимушений буде виконати вимоги припису, у зв`язку з чим ефективний захист його порушених прав та законних інтересів неможливий. Однак, у заяві не зазначено про ймовірне утруднення виконання або невиконання судового рішення у разі можливого задоволення позовних вимог, не наведена оцінка складності таких дій, не вказано на очевидні ознаки протиправності оспорюваних приписів. Крім того, неможливість виконання приписів внаслідок спливу терміну, встановленого для усунення порушень, виявлених під час перевірки, не визнано КАС України підставою для зупинення їх дії.
Крім наведеного, застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суд втручається у компетенцію Держархбудінспекції, зупиняючи дію приписів та фактично надає можливість позивачу, не виконувати їх вимог, не зважаючи на встановлені відповідачем під час заходу державного нагляду (контролю) ймовірні порушення вимог законодавства. Суд фактично погоджується із збереженням стану триваючого порушення вимог законодавства, які виявлені відповідачем, що є недопустимим.
Проте, суд першої інстанції не взяв до уваги вищенаведеного та дійшов помилкового висновку про необхідність забезпечення адміністративного позову.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність достатніх та обґрунтованих підстав для задоволення поданої позивачем заяви про забезпечення позову.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з доводами апелянта про відсутність достатніх та необхідних правових підстав для задоволення заяви позивача про забезпечення позову та вважає, що судом першої інстанції було порушено норми процесуального права, а тому оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям постанови про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову.
Керуючись ст.ст. 150, 151, 154, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
                                                    п о с т а н о в и в :
Апеляційну скаргу третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору – Товариства з обмеженою відповідальністю – фірма «Агросвіт» задовольнити.
Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року по справі №460/2178/22 скасувати та прийняти постанову, якою відмовити Товариству з обмеженою відповідальністю «Реноме-Комфорт» у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена в касаційному порядку.

Головуючий суддя	 	Р. В. Кухтей 	
судді	 	С. П. Нос 	
 	 	І. М. Обрізко  	
У зв`язку із перебуванням судді Носа С.П. у відпустці повний текст постанови складено у строк встановлений ч. 3 ст. 243 КАС України, однак підписаний повним складом суду 01.07.2022.