ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2022 року 
м. Київ
справа № 820/724/17
адміністративне провадження № К/9901/34831/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Первомайської районної державної адміністрації Харківської області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2017 (судді - Калитка О.М., Калиновський В.А., Бондар В.О.) 
у справі за позовом Керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області до Первомайської районної державної адміністрації Харківської області, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання незаконним та скасування рішення, 
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У лютому 2017 року Керівник Первомайської місцевої прокуратури Харківської області звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації №382 від 12.08.2016.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що розпорядженням голови Первомайської районної державної адміністрації від 12.08.2016 №382 надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок за рахунок земель колективної власності реформованого КСП "Берекский" (нерозподілених земельних часток (паїв), загальною орієнтовною площею 11,0 га (категорія земель, - землі сільськогосподарського призначення, сільськогосподарські угіддя - пасовища), розташованих за межами населеного пункту на території Верхньобишкинської сільської ради Первомайського району Харківської області та нормативної грошової оцінки цих земельних ділянок, з метою надання їх в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Вважаючи таке розпорядження протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що в ході вивчення правомірності використання земель сільськогосподарського призначення, розташованих на території Первомайського району Харківської області, шляхом моніторингу розпоряджень голови Первомайської райдержадміністрації, розміщених на офіційному веб-сайті (http://pervomaisk-rda.kh.gov.ua/), на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства встановлено, що розпорядженням голови Первомайської районної державної адміністрації від 12.08.2016 року №382 надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок за рахунок земель колективної власності реформованого КСП "Берекский" (нерозподілених земельних часток (паїв), загальною орієнтовною площею 11,0 га (категорія земель, - землі сільськогосподарського призначення, сільськогосподарські угіддя - пасовища), розташованих за межами населеного пункту на території Верхньобишкинської сільської ради Первомайського району Харківської області та нормативної грошової оцінки цих земельних ділянок, з метою надання їх в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Позивач вважає, що зазначене розпорядження від 12.08.2016 року №382 є незаконним і підлягає скасуванню, як таке, що суперечить Конституції України та чинному законодавству України.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 11.05.2017 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2017 постанову Харківського окружного адміністративного суду від 11.05.2017 скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації №382 від 12.08.2016.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки - частки (паї) не є землями державної чи комунальної власності, а перебувають лише у розпорядженні відповідних рад та адміністрацій.
Суд виходив з того, що встановлення меж земельних ділянок здійснюється за зверненням власників земельних ділянок на підставі документів, що посвідчують право власності на землю, а тому враховуючи, що у даному випадку земельні ділянки, що відносяться до сільськогосподарських угідь - пасовища, не витребувані власниками сертифікатів, відповідач у відповідності до ст.13 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власниками земельних часток (паїв)" мав право розпоряджатися вказаними земельними ділянками шляхом надання їх в оренду та при видачі оспорюваного розпорядження діяв у межах наданих законом повноважень.
Також суд дійшов висновку, що не витребування земельних ділянок та передача їх в оренду не змінює форму власності на вказані земельні ділянки (приватна власність громадян, що посвідчена відповідними сертифікатами), а відтак, повернення цих земельних ділянок у власність держави, як цього вимагав позивач, призведе до порушення прав приватної власності громадян.
Що стосується тверджень позивача про те, що вказані земельні ділянки перебувають у колективній власності, яку станом на даний час не припинено, суд дійшов висновку, що відповідно до ч. 3 ст.78 Земельного кодексу України земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності, а тому доводи позивача про те, що право колективної власності за державним актом серії ХР №22-00-000804 від 30.12.1997 року не припинене у встановленому законом порядку, є хибними.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що 01.01.2013 року відповідач не є органом, уповноваженим на передачу у користування земельних ділянок сільськогосподарського призначення, а тому спірне розпорядження є таким, що прийнято відповідачем із перевищенням наданих законом повноважень.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обгрунтування касаційної скарги відповідач покликався на порушення судом апеляційної інситанції норм матеріального  та процесуального права, що призвело до ухвалення до помилкового судового рішення.
Покликається на помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності повноважень у районних державних адміністрацій по розпорядженню земельними ділянками (невитребуваними (нерозподіленими) паями, оскільки вказане суперечить ст. 13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» де визначено, що саме районні державні адміністрації мають повноваження щодо передачі земельних ділянок (невитребуваних паїв) в користування.
Також покликавя на те, що висновок суду апеляційної інстанції щодо продовження існування права колективної власності суперечить ст. 78 ЗК України, де зазначено, що земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та джержавній власноіт. Такого різновиду права, як право колективної власностів земельному законодавстві не існує, а тому земельні ділянки не можуть перебувати в колективній власності КСП, яке, до того ж, ліквідовано.
Крім того наголошував на необгрунтованості та недоцільності звернення прокурора до суду з цим позовом.
Просив постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства у розумінні частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України).
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Таке правове регулювання вказує на те, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті позовних вимог.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».
Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані також Кодексом адміністративного судочинства України. 
Так, відповідно до частини другої статті 60 КАС України (в редакції до 15.12.2017) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Частиною четвертою статті 53 КАС України (в редакції після 15.12.2017) прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, прокурор, у визначених Законом випадках, має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зробив висновок, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Відповідно до статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Відповідно до статті 6 цього Закону до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, серед іншого, належать:
а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:
додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
б) внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо:
приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
Постановою КМ України від 14.01.2015 №15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Відповідно до пункту 1 цього Положення Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Предметом оскарження у цій справі є розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Харківської області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель колективної власності реформованого КСП «Берекский».
Відповідно до статті 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.
Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними.
Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
За правилами частини 3 статті 43 цього Закону розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Необхідність звернення до суду з позовом у цій справі прокурор обґрунтував встановленим фактом незаконного, на його думку, розпорядження землями сільськогосподарського призначення та відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах та відсутністю повноважень на звернення з таким позовом до суду.
Водночас, з огляду на вказані вище приписи законодавства, такі підстави звернення до суду не можна визнати обгрунтованими, а отже й передбачені КАС України і Законом №1697-VII підстави для подання цього позову у прокурора не виникли, оскільки, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, вищевказаних суб`єктів владних повноважень, і можуть бути здійснені не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону № 1697-VII та КАС України у редакції, чинній на момент подання позову, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. 
При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в інтересах якого (яких) прокурором подається позовна заява.
Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 23.10.2019 у справі №0640/4292/18, від 17.02.2021 у справі №240/400/19, від 30.11.2021 у справі №509/3698/15-а, від 27.01.2022 №240/398/19.
Таким чином, оскільки перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті, встановлені у справі обставини свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, відтак суди не мали достатніх правових підстав для розгляду справи по суті. Оцінка правомірності оспорюваних у цій справі рішень, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, могла бути надана судом виключно за позовом належного позивача.
Як було зазначено вище, відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).
Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 (справа №826/15794/17).
У постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, серед іншого, якщо позовну заяву підписано особою, яка не має права підписувати її.
За правилами частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Відповідно до частини 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Враховуючи наведене, зважаючи на надані статтею 341 КАС України повноваження, суд касаційної інстанції вважає за необхідне вийти за межі вимог касаційної скарги й скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.
Керуючись статтями 240, 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
п о с т а н о в и в:
Касаційну скаргу Первомайської районної державної адміністрації Харківської області - задовольнити частково.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 11.05.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2017 скасувати.
Позовну заяву Керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області до Первомайської районної державної адміністрації Харківської області, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання незаконним та скасування рішення, - залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук