ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 серпня 2022 року 
м. Київ

cправа №  910/13900/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Селіваненка В.П. (головуючий), Булгакової І.В. і Львова Б.Ю.,
за участю секретаря судового засідання Малихіної О.В.,

представників учасників справи:
позивача - Національного антикорупційного бюро України - не з`яв., 
відповідача - Антимонопольного комітету України - Данилова К.О.,

розглянувши касаційну скаргу Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ)
на рішення господарського суду міста Києва від 18.01.2022
(суддя Бондаренко - Легких Г.П.) та
постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.06.2022
(головуючий - суддя Тищенко А.І., судді: Михальська Ю.Б. і Скрипка І.М.)
у справі № 910/13900/21
за позовом НАБУ
до Антимонопольного комітету України (далі - АМК)
про  визнання недійсним рішення та зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
1. Позов було подано про: визнання недійсним рішення АМК, оформленого листом від 09.06.2021 № 126-29/01-8789 (далі - Лист від 09.06.2021), про залишення подання НАБУ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції від 14.05.2021 № 0432-076/15165 (далі - Подання НАБУ) без розгляду; зобов`язання АМК розглянути Подання НАБУ.
2. Позов обґрунтовано незаконністю відповідного рішення та прийняттям його не уповноваженою на це особою.
3. Рішенням господарського суду міста Києва від 18.01.2022, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 21.06.2022, у позові відмовлено.

4. Рішення та постанову мотивовано ненаведенням позивачем обґрунтованих підстав, визначених статтею 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції", для визнання протиправним та скасування рішення АМК, оформленого Листом від 09.06.2021.

5. У касаційній скарзі до Верховного Суду НАБУ просить: скасувати оскаржувані рішення та постанову попередніх судових інстанцій з даної справи; ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов НАБУ.

6. Касаційну скаргу обґрунтовано:
- неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм матеріального права - абзацу третього частини першої статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції" у взаємозв`язку з приписами частини першої статті 1 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України", щодо яких відсутній висновок Верховного Суду;
- неправильним застосуванням судами приписів статей 35-37 Закону України "Про захист економічної конкуренції".

7. У відзиві на касаційну скаргу АМК заперечує проти викладених у ній доводів, вважає її такою, що не підлягає задоволенню, просить відмовити НАБУ в задоволенні касаційної скарги та залишити оскаржувані рішення місцевого господарського суду та постанову суду апеляційної інстанції без змін. 

8. НАБУ подано письмове клопотання про відкладення (перенесення) розгляду справи, мотивоване «підвищеною небезпекою нанесення військами російської федерації ракетно-бомбових ударів по м. Києву у період з 22.08.2022 по 25.08.2022». Судом не знайдено підстав для задоволення даного клопотання з урахуванням такого. Правосуддя здійснюється Верховним Судом в умовах правового режиму воєнного стану на загальних підставах, з урахуванням вжиття необхідних заходів у разі повітряної тривоги під час судового засідання. Суд не вважає причини неявки представника скаржника у судове засідання з розгляду касаційної скарги поважними. Водночас наявний у матеріалах справи обсяг відомостей є достатнім для здійснення касаційного розгляду справи і за відсутності такого представника, до того ж участь представника учасника справи в судовому засіданні касаційної інстанції не є обов`язковою за законом і в даному разі не визнавалася такою Судом.  

9. Судами попередніх інстанцій у розгляді справи з`ясовано й зазначено, зокрема, таке.

9.1.  НАБУ в порядку, передбаченому положеннями частини першої статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції», звернулося до АМК з Поданням НАБУ, в якому просило:

- прийняти розпорядження про початок розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції відповідно до цього подання;
- прийняти розпорядження про визнання акціонерного товариства «Укрзалізниця» третьою особою, яка залучена до участі у справі з підстав, зазначених у мотивувальній частині цього подання;
- прийняти рішення про визнання Групи Інтерпайп у складі ТОВ «Інтерпайп України» та ПАТ «Інтерпайп НТЗ» (суб`єкт господарювання у відповідності до вимог статті 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції») такою, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку коліс суцільнокатаних;
- прийняти рішення про визнання вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції Групою Інтерпайп у складі ТОВ «Інтерпайп України» та ПАТ «Інтерпайп НТЗ» (суб`єкт господарювання у відповідності до вимог Закону України «Про захист економічної конкуренції») шляхом зловживання монопольним (домінуючим) становищем у вигляді встановлення таких цін чи інших умов придбання або реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку та застосування різних цін чи різних інших умов до рівнозначних угод з суб`єктами господарювання, продавцями чи покупцями без об`єктивно виправданих на те причин;
- накласти штраф на Групу Інтерпайп у складі ТОВ «Інтерпайп України» та ПАТ «Інтерпайп НТЗ» (суб`єкт господарювання у відповідності до вимог статті 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції») з урахуванням положень абзацу першого частини другої статті 52 Закону України «Про захист економічної конкуренції» та застосувати примусовий поділ.

9.2. АМК Листом від 09.06.2021 повідомив НАБУ про залишення Подання НАБУ без розгляду, оскільки воно подано особою, яка не визначена у частині першій статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

9.3. За принципом аналогії закону, закріпленим у частині першій статті 8 Цивільного кодексу України, подання державного органу має відповідати вимогам, викладеним у пункті 18 Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції (Правила розгляду справ), затвердженим розпорядженням АМК від 19.04.1994 № 5, та розглядатися відповідно до цих Правил.

Відповідно до абзацу четвертого пункту 17 названих Правил заяви осіб, які не мають права їх подавати згідно з абзацом третім цього пункту, органами АМК не розглядаються.

9.4. АМК залишив без розгляду Подання НАБУ з тих підстав, що НАБУ не є органом державної влади в розумінні частини першої статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

До 10.11.2021, тобто до приведення статусу НАБУ у відповідність до норм Конституції України шляхом внесення змін до Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України", Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" (згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо приведення статусу Національного антикорупційного бюро України у відповідність з вимогами Конституції України» від 19.10.2021, який набув чинності 10.11.2021), у НАБУ (позивача зі справи) були відсутні ознаки органу державної влади, створеного у відповідності до системи органів державної влади, визначених Конституцією України.

10. Причиною спору в даній справі стало питання про наявність або відсутність підстав для задоволення позовних вимог, викладених у пункті 1 цієї постанови.

11. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" (тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) НАБУ є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.

Згідно із статтею 5 названого Закону: НАБУ складається з центрального і територіальних управлінь; для забезпечення виконання завдань НАБУ його директор утворює територіальні управління НАБУ, юрисдикція яких охоплює визначені в рішенні області України, Автономну Республіку Крим, міста Київ та Севастополь.

Статтею 24 того ж Закону встановлено, що фінансове забезпечення НАБУ здійснюється за рахунок коштів державного бюджету України і фінансування НАБУ за рахунок будь-яких інших джерел забороняється, крім випадків, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги.

Статтею 25 відповідного Закону встановлено заборону здійснення матеріально-технічного забезпечення НАБУ за рахунок коштів місцевих бюджетів чи будь-яких інших джерел, крім коштів державного бюджету України та надання допомоги в межах проєктів міжнародної технічної допомоги. 

12. Бюджетним кодексом України:
- визначено, що бюджет - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються, зокрема органами державної влади, протягом бюджетного періоду. Бюджетні установи - це органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок, відповідно, державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими. Головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень (пункт 1 частини першої статті 2);
- НАБУ віднесено до категорії головних розпорядників бюджетних коштів (пункт 1 частини другої статті 22).

13. За визначенням, наведеним у частині другій статті 1 Закону України «Про державну службу», державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Згідно із статтею 10 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" до  працівників НАБУ належать особи, які є гласними і негласними штатними працівниками, з числа осіб начальницького складу, державних службовців та інших працівників.  На спеціалістів НАБУ, які не мають спеціальних знань, поширюється дія Закону України «Про державну службу». Посади спеціалістів НАБУ відносяться до відповідних категорій посад працівників апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, їх територіальних органів у порядку, встановленому законодавством.

14. У рішенні Конституційного Суду України від 28.08.2020 №9-р/2020 визначено, зокрема, таке:
- НАБУ є державним органом правопорядку, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових;
- НАБУ як орган правопорядку фактично є органом виконавчої влади, оскільки складається з центрального і територіальних управлінь, тобто поширює свої повноваження на всю територію держави; 
- НАБУ має ознаки органу виконавчої влади.

15. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції" органи АМК розпочинають розгляд справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції за, зокрема, поданнями органів державної влади.

16. Таким чином, наведені в пунктах 11-15 цієї постанови норми права та висновок Конституційного Суду України в їх системному взаємозв`язку свідчать про наявність на час виникнення спірних правовідносин у даній справі у НАБУ статусу органу державної влади саме в розумінні частини першої статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції", а, отже, й про наявність у нього повноважень щодо звернення до АМК з Поданням НАБУ.

Наведене попередніми судовими інстанціями не враховано, у зв`язку з чим ними неправильно застосовано (неправильно витлумачено) згадану норму матеріального права -  частину першу статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції".

17. Попередніми судовими інстанціями зроблено помилковий висновок про те, що  «до 10.11.2021 (приведення статусу Національного антикорупційного бюро України у відповідність до норм Конституції України шляхом внесення змін до закону) у позивача були відсутні ознаки органу державної влади, створеного у відповідності до системи органів державної влади, визначених Конституцією, а тому не було суб`єктом звернення, передбаченим абз. 3 частини 1 статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції». Адже в зазначеній нормі Закону України «Про захист економічної конкуренції» жодним чином не йдеться про орган державної влади, саме «створений у відповідності до системи органів державної влади, визначених Конституцією»; тобто у застосуванні відповідної норми суду слід було виходити з більш широкого розуміння статусу такого органу, яке включало в себе здійснення ним певних владних повноважень від імені і в інтересах держави та функціонування цього органу коштом держави (за рахунок державного бюджету). 

18. Суди попередніх інстанцій також помилково вдалися до аналізу положень Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо приведення статусу Національного антикорупційного бюро України у відповідність з вимогами Конституції України» від 19.10.2021, а також і відповідних змін до Законів України "Про центральні органи виконавчої влади" і "Про Національне антикорупційне бюро України", внесених названим Законом, - оскільки такі зміни в законодавстві сталися після виникнення спірних правовідносин у даній справі і не регулювали цих правовідносин.

19. Також судами неправильно застосовано у розгляді справи положення статті 8 Цивільного кодексу України (щодо аналогії закону; див. підпункт 9.3 пункту 9 цієї постанови). Правовідносини у даній справі не належать до цивільних у розумінні частини першої статті 1 названого Кодексу, а, отже, його норми не підлягали застосуванню до відносин між учасниками справи.

20. Відповідно до частини першої статті 311 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення і ухвалює нове рішення, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права;  неправильним застосуванням норм матеріального права вважається, зокрема, неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягав застосуванню.

21. З наведених підстав Судом не приймаються доводи АМК, викладені у відзиві на касаційну скаргу. 

Зокрема, не можуть вважатися прийнятними посилання АМК на правові висновки, викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду у справах                             №№ 5023/10655/11, 915/478/18, 761/3884/18, 815/6347/17. Відповідні постанови приймалися не в порядку господарського судочинства, а за іншого як матеріально-правового, так і процесуально-правового регулювання, ніж судові рішення у справі, що розглядається. Між тим правовідносини в даній справі мають характер антимонопольно-конкуренційних, а положення пункту 7 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України відносить до розгляду господарських судів справи у спорах, що виникають з відносин, пов`язаних, зокрема, із захистом економічної конкуренції, в тому числі у спорах, пов`язаних з оскарженням рішень АМК, безвідносно до того, хто виступає позивачем у відповідному спорі, хоча б і орган державної влади в розумінні частини першої статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції».    

22. З урахуванням зазначеного оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову, а касаційну скаргу, відповідно, слід задовольнити.

23. Згідно із статтею 129 Господарського процесуального кодексу України судовий збір у справі покладається на відповідача (АМК).

Керуючись статтями 129, 300, 308, 311, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний  Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Національного антикорупційного бюро України задовольнити.

2. Рішення господарського суду міста Києва від 18.01.2022 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.06.2022 зі справи                            № 910/13900/21 скасувати.

3. Позов задовольнити.

Визнати недійсним рішення Антимонопольного комітету України, оформлене листом від 09.06.2021 № 126-29/01-8789, про залишення без розгляду подання Національного антикорупційного бюро України від 14.05.2021 № 0432-076/15165 про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

Зобов`язати Антимонопольний комітет України розглянути подання Національного антикорупційного бюро України від 14.05.2021 № 0432-076/15165 про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

4.  Стягнути з Антимонопольного комітету України на користь Національного антикорупційного бюро України судовий збір за подання позовної заяви в сумі                  4 540 грн., за подання апеляційної скарги в сумі 6   810 грн. та за подання касаційної скарги в сумі 4   540 грн., а всього 15   890 грн. 

Видачу відповідного наказу доручити господарському суду міста Києва. 

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                              В. Селіваненко 

Суддя                                                                                              І. Булгакова

Суддя                                                                                                               Б. Львов