ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2022 року 
м. Київ
справа №640/4301/20
адміністративне провадження № К/9901/31477/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                    Мельник-Томенко Ж. М., 
суддів -                                                             Жука А. В., 
                                                                      Мартинюк Н. М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2020 (головуючий суддя - В.Ю. Ключкович, судді - А.Б. Парінов, О.О. Беспалов)
у справі № 640/4301/20
за позовом ОСОБА_1 
до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, 
Державної інноваційної фінансово-кредитної установи,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Київська міська державна адміністрація,
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, 

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (далі - відповідач-1), Державної інноваційної фінансово-кредитної установи (далі - відповідач-2), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача-1 від 17.02.2020 № 36-п про звільнення ОСОБА_1 з посади голови правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи;
- поновити ОСОБА_1 на посаді голови правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи з 17.02.2020;
- стягнути з відповідача-2 на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 18.02.2020 по день винесення судом рішення. 
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що оскаржуваний наказ є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки не містить фактичних та конкретних даних щодо обставин, з якими відповідач-1 пов`язував можливість дострокового припинення дії контракту від 16.06.2016 № 7, яким позивача призначено на посаду голови правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи. Зазначає, що в оскаржуваному наказі міститься тільки посилання на підставу для звільнення: доповідну записку та контракт, однак посилання на доповідну записку не пояснює, які положення контракту від 16.06.2016 № 7 були порушені позивачем або невиконані та суті таких порушень. Вказує, що такі обставини не було доведено позивачу, документи, які стали підставою для його звільнення не надавалися для ознайомлення, будь-які пояснення від позивача не відбиралися та не пропонувалось їх надати. На переконання позивача, звільнення останнього з посади голови правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи було здійснено без погодження з головою Київської міської державної адміністрації, що є необхідною передумовою такого звільнення, а тому прийняття відповідачем-1 наказу про звільнення відбулось з грубим порушенням вимог частини другої статті 36, частини шостої статті 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», що є підставою для визнання його протиправним та скасування. Також позивач вказує, що відповідач-1 не ініціював питання щодо притягнення його до дисциплінарної відповідальності, а саме: звільнення; не ініціював питання щодо проведення службового розслідування з питань, зазначених в доповідній записці директора департаменту фінансово-господарської діяльності бухгалтера від 10.02.2020, що надало б позивачу змогу надати обґрунтовані пояснення та заперечення щодо порушення ним умов контракту від 16.06.2016 № 7.  
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.07.2020 позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 17.02.2020                  № 36-п «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді голови правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи з 17.02.2020. Стягнуто з Державної інноваційної фінансово-кредитної установи на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі                       262 569, 00 грн. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді голови правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи з 17.02.2020. Допущено негайне виконання рішення суду в частині стягнення з Державної інноваційної фінансово-кредитної установи на користь ОСОБА_1 суми середнього заробітку за один місяць в сумі 55 139, 39 грн. 
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що приймаючи оскаржуваний наказ відповідачем-1 не дотримано порядку передбаченого чинним законодавством України, не враховано всіх обставин, які мали значення для його видання, в тому числі не надано належного та достатнього обґрунтування підстав для звільнення позивача, а тому такий наказ прийнятий з порушенням норм чинного законодавства та підлягає скасуванню. 
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2020 апеляційні скарги Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України та Державної інноваційної фінансово-кредитної установи задоволено частково. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.07.2020 скасовано. Провадження у справі закрито.
6. Закриваючи провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у цій справі відсутній спір з приводу прийняття громадян на публічну службу та її проходження, а є виключно трудовим спором, у зв`язку з чим повинен вирішуватись за правилами цивільного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
7. У касаційній скарзі позивач не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції з підстав порушення норм процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції. Вважає, що існує необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішення, а саме від правового висновку Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 815/6096/17.    
8. Обґрунтовуючи необхідність відступу від правового висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 815/6096/17, позивач вказує, що змістовно вищевказана постанова фактично ототожнює публічну службу із державною службою, що належить вважати не зовсім правильним. Позивач зазначає, що для достеменного з`ясування змісту поняття в цілях правозастосовної діяльності належить сформувати сутнісні ознаки публічної служби, до яких належать: форма залучення осіб - адміністративно-правовий акт призначення на посаду, з виданням якого особа набуватиме статус публічного службовця; наявність владних повноважень за посадою задля виконання завдань і функцій держави, спрямованих на забезпечення публічного інтересу; установа, призначення на посаду до якої пов`язуватиметься з набуттям особою статусу публічного службовця. Позивачем застосовано вказані ознаки до спірних правовідносин. Так, позивач вказує, що його призначили на посаду Голови правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи за результатами конкурсу. Більше того, відповідно до пункту 38 Статуту Установи (в редакції, чинній на момент призначення Позивача на посаду) Голова правління Установи та його заступники призначаються на посади та звільняються з посад органом управління майном за погодженням з Кабінетом Міністрів України. Відтак, на переконання позивача, останній набув повноважень публічного службовця за адміністративно- правовим актом органу управління майном, яким є державний орган - Мінекономіки. Також зазначає, що повноваження позивача як Голови Правління Установи закріплені пунктами 46-49 Статуту Державної інноваційної фінансово-кредитної установи. Частина зазначених повноважень характеризується публічно-правовим характером, зокрема щодо підготовки та затвердження за погодженням з відповідачем-2 річних та щоквартальних планів діяльності, подання відповідачу-2 інформації про фінансово-господарську діяльність Установи, стан об`єктів державної власності, утому числі корпоративних прав, ефективність управління державним майном, погодження з відповідачем-2 передачу в оренду нерухомого майна, закріпленого за Установою на праві господарського відання (що за своєю суттю характеризується публічним характером). Зазначає, що на нього поширюються вимоги Закону України «Про запобігання корупції» як на особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Позивач вказує про виконання вимог вищевказаного закону, що свідчить про наявність статусу публічного службовця. За наведеного доходить висновку, що правовий статус позивача характеризується компетенцією, яка реалізується у публічній сфері та своїм публічним статусом, а відповідачі здійснюють публічно-владні управлінські функції відповідно до положень Статуту. Також позивач звертає увагу, що для справедливого вирішення спору та забезпечення ефективного захисту прав позивача необхідно врахувати особливість правового статусу Державної інноваційної фінансово-кредитної установи та позивача як Голови Правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи.
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, постанову суду апеляційної інстанції - без змін. 
10. Відповідач-2 у відзиві на касаційну скаргу вважає, що рішення суду апеляційної інстанції прийнято з дотриманням норм процесуального та матеріального права, просить прийняти рішення, яким залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. 
Рух касаційної скарги
11. Ухвалою Верховного Суду від 14.12.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 
12. Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2022 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи 
13. 16.06.2016 між відповідачем-1 та позивачем укладено контракт № 7, яким позивача призначено на посаду голови правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи на термін з 17.06.2016 по 17.06.2019. Призначення позивача на посаду погоджено Кабінетом Міністрів України та Київською міською державною адміністрацією.
14. У подальшому, між відповідачем-1 та позивачем укладалися додаткові угоди до контракту № 7, а саме: додаткова угода 1 від 12.02.2018, якою збільшувався посадовий оклад позивача; додаткова угода № 2 від 14.03.2018, якою було продовжено дію контракту до 17.06.2021; додаткова угода № 3 від 12.03.2019, якою вносилися зміни до контракту щодо умов матеріального забезпечення керівника та додаткова угода № 4 від 01.08.2019, якою додаток № 1 (Показники ефективності використання державного майна і прибутку) викладено в новій редакції.
15. Наказом Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 17.02.2020 № 36-п «Про звільнення ОСОБА_1 », позивача звільнено 17.02.2020 з посади голови правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи з підстав, передбачених контрактом, пунктом 8 статті 36 Кодексу законів про працю України.
Позиція Верховного Суду
Джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
16. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Спірним питанням, поставленим у касаційній скарзі, є підсудність справи щодо звільнення позивача, голови правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи, адміністративному суду.
18. Вирішуючи питання про закриття провадження у справі, суд апеляційної інстанції керувався правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 27.02.2019 у справі № 815/6096/17. 
19. На переконання позивача, існує необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 815/6096/17 та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішення. За наведених обставин відкрито касаційне провадження у справі. 
20. Так, відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21. Пунктами 1, 2, частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій.
22. Згідно частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
23. Пунктом 17 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
24. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що юрисдикція адміністративних судів поширюється не на будь-які трудові спори, а лише ті, які пов`язані з прийняттям громадян на публічну службу, її проходженням, звільненням з неї.
25. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27.02.2019 у справі № 815/6096/17 дійшла висновків, що при наданні спору статусу публічно-правового з приводу прийняття громадян на публічну службу, проходження, звільнення з публічної служби, необхідно встановити наявність таких підстав: 1) чи проходила особа конкурс на заняття вакантної посади; 2) чи складала така особа присягу посадової особи; 3) чи присвоювався їй ранг у межах відповідної категорії посад.
26. Базовим (загальним) законом, що регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, є Закон України «Про державну службу».
27. Відповідно до частини другої статті 1 Закону України «Про державну службу» державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
28. Спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Разом з цим, до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ та інше.
29. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
30. З матеріалів справи встановлено, що ОСОБА_1 , звертаючись із цим позовом, просить скасувати наказ Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 17.02.2020 № 36-п про звільнення його з посади голови правління Державної інноваційної фінансово-кредитної установи.
31. Постановою Кабінету Міністрів України від 15.06.2000 № 979 (далі - Постанова           № 979) затверджено Статут Державної інноваційної фінансово-кредитної установи, відповідно до якого Державна інноваційна фінансово-кредитна установа (далі - Установа), утворена згідно із Законом України «Про інноваційну діяльність», належить до сфери управління Мінекономрозвитку (далі - орган управління майном) та є державною установою (пункт 1). 
Установа у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, наказами органу управління майном, іншими нормативно-правовими актами, а також цим Статутом (пункт 2). 
Засновником Установи є держава в особі Кабінету Міністрів України (пункт 4).
Установа утворена з метою здійснення фінансової підтримки інноваційної діяльності суб`єктів господарювання різних форм власності, а також залучення вітчизняних та іноземних інвестицій для розвитку реального сектору економіки, підвищення вітчизняного потенціалу з експорту продукції, що виробляється на підприємствах галузей національної економіки, захисту та підтримки національного товаровиробника (пункт 7).
32. Пунктами 40-49 Постанови № 979 визначено органи управління установи, яким є правління, яке очолює голова правління, який призначається на посаду та звільняється з посади органом управління майном. 
33. Відповідно до пунктів 53-54 Постанови № 979 орган управління майном відповідно до покладених на нього завдань здійснює повноваження щодо реалізації прав держави як власника майна, закріпленого за Установою на праві господарського відання, переданого Установі, що пов`язані з володінням, користуванням і розпорядженням ним у межах, визначених законодавством, та, зокрема, орган управління майном призначає на посаду та звільняє з посади голову правління Установи, укладає та розриває з ним контракт, здійснює контроль за дотриманням його вимог.
34. З огляду на встановлені Постановою № 979 повноваження та статусу Установи та статусу голови правління, з якої був звільнений позивач, умов укладеного контракту, така посада не відноситься до публічної служби, оскільки не пов`язана з діяльністю на державних політичних посадах, професійною діяльністю суддів, прокурорів, військовою службою, альтернативною (невійськовою) службою, дипломатичною службою, іншою державною службою, службою в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
35. Більше того, позивач, працюючи за контрактом головою правління установи не приймав присяги державного службовця, не є державним службовцем, а посада, з якої його було звільнено, не відноситься до державної служби.
36. За таких обставин, правильним є висновок суду апеляційної інстанції, що у цій справі відсутній спір з приводу прийняття громадян на публічну службу та її проходження, а є виключно трудовим спором, у зв`язку з чим повинен вирішуватись за правилами цивільного судочинства.
37. При цьому відповідач-1 у спірних правовідносинах виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як роботодавець у трудових відносинах. 
38. З огляду на наведене та ураховуючи суть спірних правовідносин, Верховний Суд дійшов висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі і її розгляд в порядку цивільного судочинства є обґрунтованим.
39. Щодо касаційного провадження, яке відкрито у справі на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
40. Верховний Суд звертає увагу на те, що Конституцією України (статті 8, 129 та 147) гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права. При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.
41. Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики (пункт 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». 
42. Слід зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.
43. За змістом частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
44. У пункті 70 рішення від 18.01.2001 у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom»), заява № 27238/95, Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.
45. Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.
46. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання. 
47. З урахуванням викладеного та наведених позивачем підстав для необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 815/6096/17, Суд не вважає за необхідне у цій справі відступати від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі              № 815/6096/17 та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
48. За змістом пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
49. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Висновки щодо розподілу судових витрат 
50. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
51. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. 
Керуючись статтями 139, 327, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2020 у справі               № 640/4301/20 залишити без змін. 
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                     Ж.М. Мельник-Томенко 

Судді                                                                  А.В. Жук
                                                                                
                                                                      Н.М. Мартинюк