ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2022 року 
м. Київ

справа № 320/7112/21
адміністративне провадження № К/9901/41145/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Стрелець Т.Г., 

розглянувши у   порядку письмового провадження  касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 30.07.2021 (головуючий суддя: Дудін С.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2021  (прийнята у складі: головуючого судді Єгорової Н.М., суддів: Сорочка Є.О., Федотова І.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Броварської міської ради  Київської області та Міського голови Броварської міської ради Київської області  Сапожка Ігоря Васильовича  про визнання протиправними дій, скасування рішень, зобов`язання  вчинити певні дії та  відшкодування матеріальної та моральної шкоди, - 
В С Т А Н О В И В:
Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі-позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Броварської міської ради Київської області (далі-міська рада, відповідач-1), Міського   голови Броварської міської ради   Київської області Сапожка І.В. (далі-міський голова, відповідач-2), в якому просив:
- визнати протиправними дії сесії Броварської міської  ради Київської області, пов`язані із прийняттям рішення  від 26.11.2020 щодо заяви позивача від 02.11.2020 №9-5-/1-1960 пункт 2 "2.   Розглянувши заяву громадянина ОСОБА_1 **** від 02.11.2020 №9-5-Л-1960, відмовити у наданні в пільговому порядку земельної ділянки для індивідуального  житлового  будівництва у розмірі до 0,10га, в зв`язку з тим, що  заявником не наданий проект землеустрою     щодо відведення земельної ділянки, що не відповідає нормам статей 118, 123 Земельного кодексу України;
- скасувати пункт 2 пов`язаний із прийняттям рішення сесії Броварської міської ради Київської області від 26.11.2020, щодо заяви позивача від 02.11.2020 №9-5-/1-1960 пункт 2 "2. Розглянувши заяву громадянина ОСОБА_1 **** від 02 листопада 2020 року №9-5-/1-1960, відмовити у наданні в пільговому порядку земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва у розмірі до 0,10га, в зв`язку з тим, що заявником не наданий проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що не відповідає нормам статей 118,123 Земельного кодексу України;
- зобов`язати Броварську міську раду Київської області розглянути заяву ОСОБА_1 від 02.11.2020 №9-5-Л-1960 відповідно до вимог; "Прошу розглянути на черговій сесії Броварської міської ради питання надання в пільговому порядку земельної ділянки заявнику для індивідуального житлового будівництва в розмірі до 0.10 гектара, відповідно діючи як суб`єкти владних повноважень, згідно статей 16, 22, 58 Конституції України, пункту 2, підпункту 6 пункту 6 статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частини 2 пункту 18 статті 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", та міждержавної угоди "Угода про взаємне визнання пільг і гарантій для учасників та інвалідів Великої Вітчизняної війни, учасників бойових дій на території інших держав, сімей загиблих військовослужбовців", Закону України "Про приєднання України до Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду", п.20.20. Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", тому що заявник ОСОБА_1 є особою з інвалідністю внаслідок війни II групи, також прирівняний до осіб з інвалідністю внаслідок ВВВ III групи, та має право на пільги і переваги встановлені законодавством СССР для інвалідів Великої Вітчизняної війни, також відселений із території зараження від ЧАЄС, тому має право на пільгове відведення земельної ділянки згідно Законів та Конституції України, та відвести дану земельну ділянку протягом року з часу надання даної заяви (або надання графічного матеріалу з позначеною вільною земельною ділянкою в м.   Бровари)";
- визнати протиправними дії сесії Броварської міської ради Київської області, пов`язані із прийняттям рішення від 26.11.2020, щодо заяви позивача від 12.11.2020 №9-5-Л-2049 п.3 "3.   Розглянувши заяву громадянина ОСОБА_1 **** від 12.11.2020 №9-5-Л-2049, відмовити у наданні в пільговому порядку земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва у розмірі до 0,10га, в зв`язку з тим, що заявником не наданий проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що не відповідає нормам статей 118,123 Земельного кодексу України";
- скасувати пункт 3 пов`язаний із прийняттям рішення сесії Броварської міської ради Київської області від 26.11.2020, щодо заяви позивача від 12.11.2020 №9-5-Л-2049 п.3 "3. Розглянувши заяву громадянина ОСОБА_1 **** від 12 листопада 2020 року №9-5-Л-2049, відмовити у наданні в пільговому порядку земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва у розмірі до 0,10га, в зв`язку з тим, що заявником не наданий проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що не відповідає нормам статей 118,123 Земельного кодексу України";
- зобов`язати Броварську міську раду Київської області розглянути заяву ОСОБА_1 від 12.11.2020 №9-5-Л-2049 відповідно до вимог; "Прошу розглянути на черговій сесії Броварської міської ради питання надання в пільговому порядку земельної ділянки заявнику для індивідуального житлового будівництва в розмірі до 0.10 гектара, відповідно діючи як суб`єкти владних повноважень, згідно статей 16, 22, 58 Конституції України, пункту 2, підпункту 6 пункту 6 статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частини 2 пункту 18 статті13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", та міждержавної угоди "Угода про взаємне визнання пільг і гарантій для учасників та інвалідів Великої Вітчизняної війни, учасників бойових дій на території інших держав, сімей загиблих військовослужбовців", Закону України "Про приєднання України до Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду", п.20.20. Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", тому що заявник ОСОБА_1 є особою з інвалідністю внаслідок війни II групи, також прирівняний до осіб з інвалідністю внаслідок ВВВ III групи, та має право на пільги і переваги встановлені законодавством СССР для інвалідів Великої Вітчизняної війни, також відселений із території зараження від ЧАЄС, тому має право на пільгове відведення земельної ділянки згідно Законів та Конституції України, та відвести дану земельну ділянку протягом року з часу надання даної заяви (або надання графічного матеріалу з позначеною вільною земельною ділянкою в м.   Бровари)";
- визнати протиправними дії Броварської міської ради Київської області, за порушення статей 15, 20 Закону України "Про звернення громадян", яка не розглянула заяви ОСОБА_1 від 07.09.2020 на сесії міської ради, яка змінила предмет та підстави звернення позивача та розглянула за його відсутності, без надання можливості додатково обґрунтувати свої вимоги та примушенням надавати графічні матеріали до заяви, який не передбачений законодавством про відведенні земельної ділянки, відповідно заяви позивача;
- визнати протиправними дії та бездіяльність міського голови м. Бровари Броварської міської ради, м. Бровари Київської області Сапожко І.В., який не розглянув заяви ОСОБА_1 від 02.11.2020 №9-5-Л-1960 та 12.11.2020 №9-5-Л-2049 та за відмову керівника органу влади розглянути заяви позивача особисто та за присутності позивача та ненадання повної відповіді на заяви позивача, з посиланням на норми законодавства та роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення;
- зобов`язати міського голову м. Бровари Броварської міської ради м. Бровари Київської області Сапожко І.В., розглянути заяву позивача від 02.11.2020 №9-5-Л-1960 та 12.11.2020 №9-5-Л-2049 особисто та в присутності позивача, відповідно Закону України "Про звернення громадян" та відповідно Рішення Конституційного Суду України 27.02.2020 Рішення Конституційного суду України від 17.07.2018, справа №   1-11/2018(3830/15), Постанови Касаційного адміністративного суду від 02.07.2020 справа №361/4237/17, пункту 2 частини 6 пункту 6 статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пункту 20 статті 20 Закону України "Про статус соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", Закону України "Про приєднання України до Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду" пункту 18 статті 13, частини 2 пункту 15 статті 15 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", міждержавної угоди "Угода про взаємне визнання пільг і гарантій для учасників та інвалідів Великої Вітчизняної війни, учасників бойових дій на території інших держав, сімей загиблих військовослужбовців", статей 3, 16, 22, 40, 55, 56, 57, 58 Конституції України, статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з підстав та предмету зверненні позивача, з посиланням на норми законодавства та роз`ясненням порядку оскарження прийнятою рішення;
- визнати протиправними дії Броварської міської ради Київської області за фальшування проекту рішення Броварської міської ради від 16.11.2020 щодо розгляду заяв позивача від 02.11.2020 №9-5-Л-1960 та 12.11.2020 №9-5-Л-2049, з посиланням на не існуючі рекомендації постійної комісії з питань земельних відносин, будівництва та архітектури, засіданні якої відбулося лише 19.11.2020 та відповідно рішення сесії Броварської міської ради від 26.11.2020, прийняте на підстави сфальшованих даних;
- скасувати проект рішення Броварської міської ради від 16.11.2020 щодо розгляду заяв позивача від 02.11.2020 №9-5-Л-1960 та 12.11.2020 №9-5-Л-2049, з посиланням на не існуючі рекомендації постійної комісії з питань земельних відносин, будівництва та архітектури засідання якої відбулося лише 19.11.2020 та відповідно скасувати рішення сесії Броварської міської ради від 26.11.2020 в частини розгляду заяв позивача від 02.11.2020 №9-5-/І 1960 та 12.11.2020 №9-5-Л-2049;
- зобов`язати Броварську міську раду Київської області, відшкодувати матеріальні збитки ОСОБА_1 в розмірі 2000000 грн., та стягнути з відповідача кошти в розмірі 2000000грн.;
- зобов`язати Броварську міську раду Київської області, відшкодувати моральну шкоду ОСОБА_1 розмірі 2000000 грн., та стягнути з відповідача кошти в розмірі 200000грн.
- зобов`язати Броварську міську раду Київської області, та Президента України, надати звіт про виконання судового рішення, згідно статті 129^-1 Конституції України; "Стаття 129^-1. Суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов`язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.»
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.06.2021 позовну заяву залишено без руху та встановлено позивачу 10-денний строк з дня отримання копії ухвали суду, протягом якого позивачу необхідно було усунути недоліки позовної заяви, а саме: надати уточнену позовну заяву з урахуванням зауважень суду (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи); надати засвідчену копію заяви позивача від 07.09.2020 з доказами її подання до Броварської міської ради Київської області (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи); надати суду заяву про поновлення строку звернення до суду та докази поважності причин пропуску такого строку (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи); надати суду письмові пояснення щодо одночасного подання позову у цій справі та оскарження в апеляційному порядку ухвали Київського окружного адміністративного суду від 28.05.2021 про повернення позовної заяви у справі №320/6192/21, з тим самим предметом та з тих самих підстав, що і у цій справі (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи); надати суду обґрунтований розрахунок суми матеріальної та моральної шкоди, заявленої до відшкодування (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи); надати копії усіх заповнених сторінок паспорту громадянина України - ОСОБА_1 (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи).
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 30.06.2021 відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про роз`яснення судового рішення та відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про прийняття додаткового рішення.
14.07.2021 на адресу суду від ОСОБА_1 надійшла заява щодо усунення неіснуючих недоліків позовної заяви, для забезпечення позивача доступу до суду, у якій позивач просив суд, зокрема, забезпечити розгляд справи неупередженим незалежним та безстороннім судом та відвід (самовідвід) судді.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 15.07.2021 заяву ОСОБА_1 про відвід головуючому судді Дудіну С.О. залишено без розгляду у зв`язку з недотриманням процесуального строку для її подання.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 30.07.2021 позовну заяву повернуто у зв`язку з невиконанням вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції керувався положеннями пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України, відповідно до якої позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк. 
Шостий апеляційний адміністративний суд 30.09.2021 ухвалив постанову, якою ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 30.07.2021 залишив без змін. Переглядаючи ухвалу суду першої інстанції, апеляційний суд дійшов висновку про те, що за наслідком подання ОСОБА_1 заяви від 14.07.2021 «на виконання ухвали Київського окружного адміністративного суду від 22   червня 2021 року, справа №320/7112/21, щодо усунення неіснуючих недоліків позовної заяви, для позбавлення позивача доступу до суду» вимоги ухвали про залишення позовної заяви без руху від 22.06.2021 не виконані.
Крім того, Шостий апеляційний адміністративний суд зазначив, що доводи заявника про прийняття оскаржуваної ухвали неповноважним судом, є помилковими, оскільки відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.06.2021 у справі №320/7112/21 визначено головуючого суддю Дудіна С.О. Також позивачем в прохальній частині апеляційної скарги зазначено про необхідність скасування ухвали Київського окружного адміністративного суду від 15.07.2021 у справі №320/7112/21 про залишення без розгляду заяви позивача про відвід судді. Водночас, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга подана на ухвалу від 30.07.2021 про повернення позовної заяви, в обґрунтування апеляційної скарги заявник посилається виключно на протиправність зазначеної ухвали, отже судом апеляційної інстанції зазначено, що суд не надає оцінку обґрунтованості винесення ухвали від 15.07.2021 про залишення без розгляду заяви позивача про відвід.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та провадження в суді касаційної інстанції
ОСОБА_1 , не погодившись з ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 30.07.2021 та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2021, звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ці судові рішення, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 18.11.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанції при постановленні оскаржуваних судових рішень допущені порушення норм матеріального і процесуального права, неповнота дослідження обставин справи. Зазначає, що суд апеляційної інстанції розглянув справу в письмовому провадженні, без його виклику в судове засідання, не врахувавши клопотання заявника про розгляд справи за його участю. Судами не враховано також ту обставину, що у межах строку, встановленого судом на виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху, позивач звернувся до суду із заявою, в якій, зокрема заявив клопотання про відвід судді-доповідача. Крім того, апеляційним судом не враховано, що апеляційна скарга містила вимогу про скасування ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва про залишення цього клопотання без розгляду, тобто позивачем заявлена вимога про оскарження цього судового рішення.
Від міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого відповідач-1 заперечує проти її задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
Процесуальне законодавство встановлює вимоги до змісту позовної заяви. Такі вимоги визначені статтею 160 КАС України.
Так, згідно приписів цієї норми, у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
В позовній заяві зазначаються:
1) найменування суду першої інстанції, до якого подається заява;
2) повне найменування (для юридичних осіб) або ім`я (прізвище, ім`я та по батькові - для фізичних осіб) сторін та інших учасників справи, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб); поштовий індекс; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України (для юридичних осіб, зареєстрованих за законодавством України); реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичних осіб) за його наявності або номер і серія паспорта для фізичних осіб - громадян України (якщо такі відомості відомі позивачу), відомі номери засобів зв`язку, офіційна електронна адреса або адреса електронної пошти;
3) зазначення ціни позову, обґрунтований розрахунок суми, що стягується, - якщо у позовній заяві містяться вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної оскаржуваним рішенням, діями, бездіяльністю суб`єкта владних повноважень;
4) зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів;
5) виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини;
6) відомості про вжиття заходів досудового врегулювання спору - у випадку, якщо законом встановлений обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору;
7) відомості про вжиття заходів забезпечення доказів або позову до подання позовної заяви, якщо такі здійснювалися;
8) перелік документів та інших доказів, що додаються до заяви; зазначення доказів, які не можуть бути подані разом із позовною заявою (за наявності), зазначення щодо наявності у позивача або іншої особи оригіналів письмових або електронних доказів, копії яких додано до заяви;
9) у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача;
10) у справах щодо оскарження нормативно-правових актів - відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт;
11) власне письмове підтвердження позивача про те, що ним не подано іншого позову (позовів) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав.
Якщо позовна заява подається представником, то у ній додатково зазначаються відомості, визначені у пункті 2 частини п`ятої цієї статті стосовно представника.
У разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
У позовній заяві можуть бути вказані й інші відомості, необхідні для правильного вирішення спору.
За правилами, встановленими статтею 161 КАС України, позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).
Згідно із частиною тринадцятою статті 171 КАС України суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п`яти днів з дня вручення позивачу ухвали.
Зміст наведених норм дає підстави дійти висновку, що залишення позовної заяви без руху - це тимчасовий захід, який застосовується судом з метою усунення позивачем недоліків позовної заяви та дотримання порядку її подання. Недоліки можуть стосуватися як позовної заяви (змісту та форми), так і порядку подання. При цьому, оцінка позовної заяви та констатація недоліків у ній є суб`єктивною.
Водночас, беручи до уваги завдання суду забезпечити розгляд і вирішення справи в розумний строк, суд може не залишати позовну заяву без руху, якщо недоліки є неістотними, і можуть бути усунуті в процесі підготовки справи до судового розгляду.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначено, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду скарг заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист (див. рішення у справах «Zubac v. Croatia», «Beles and Others v. the Czech Republic», №47273/99, пп. 50-51 та 69, та «Walchli v. France», №35787/03, п. 29).
При цьому, ЄСПЛ провів лінію між формалізмом та надмірним формалізмом. Так, формалізм є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Натомість надмірний формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.
У такий спосіб здійснюється «право на суд», яке відповідно до практики ЄСПЛ включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом (рішення у справі «Kutic v. Croatia», заява №48778/99, пункт 25).
Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо останній не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Виходячи з викладеного, необхідною умовою для повернення позивачу поданої ним позовної заяви на підставі частини 4 статті 169 КАС України, є наявність одночасної сукупності наступних умов: 1)   позовна заява була залишена ухвалою суду без руху із визначенням її конкретних недоліків відповідно до вимог статей 160, 161 КАС України; 2) позивач не усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом.
Із матеріалів справи судом встановлено, ухвалою суду від 22.06.2021 позовну заяву залишено без руху, запропоновано позивачеві у 10-денний строк усунути недоліки позовної заяви, зазначені в мотивувальній частині, де зокрема вказано, що позивачеві слід: 
- надати уточнену позовну заяву з урахуванням зауважень суду (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи);
- надати засвідчену копію заяви позивача від 07.09.2020 з доказами її подання до Броварської міської ради Київської області (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи);
- надати суду заяву про поновлення строку звернення до суду та докази поважності причин пропуску такого строку (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи);
- надати суду письмові пояснення щодо одночасного подання позову у цій справі та оскарження в апеляційному порядку ухвали Київського окружного адміністративного суду від 28.05.2021 про повернення позовної заяви у справі №320/6192/21, з тим самим предметом та з тих самих підстав, що і у цій справі (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи);
- надати суду обґрунтований розрахунок суми матеріальної та моральної шкоди, заявленої до відшкодування (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи);
- надати копії усіх заповнених сторінок паспорту громадянина України - ОСОБА_1 (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи).
14.07.2021 позивачем до суду подано заяву на виконання ухвали від 22.06.2021, в якій ОСОБА_1 зазначив, що не має можливості подати завірені належним чином копії доказів, через те, що оригінали поданих ним документів знаходяться у відповідача, про що було вказано в позовній заяві разом з клопотанням про їх витребування. Щодо розрахунку моральної шкоди позивач вказав, що його вимога про відшкодування шкоди та збитків є підставою для з`ясування судом при вирішенні спору підтвердження факту заподіяння позивачеві моральних чи фізичних страждань, матеріальних збитків. В цій же заяві позивач виклав клопотання про відвід головуючого судді. 
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 30.07.2021 позовну заяву повернуто ОСОБА_1 . Суд першої інстанції констатував, що вимоги ухвали суду від 22.06.2021 позивачем не виконано, будь-яких доказів усунення недоліків позовної заяви чи клопотання про продовження строку про усунення недоліків позовної заяви позивачем до суду не було надано. 
Зазначені обставини слугували підставою для повернення позовної заяви позивачу.
Поряд з цим, доказів надання судом оцінки заяви, поданої ОСОБА_1 на виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху та викладення мотивів надання оцінки такій заяві судом першої інстанції не наведено, а посилання апеляційного суду на те, що суд не може витребовувати докази у позивача, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулось порушення його прав, є безпідставними та необґрунтованими, оскільки позивач у позовній заяві навів причини, за яких є неможливим отримання ним відповідного доказу, а встановлення наявності чи відсутності порушеного права позивача на стадії прийняття позовної заяви та відкриття провадження у справі не завжди є очевидним і не може розцінюватись як належна підстава для повернення позовної заяви з цих підстав.
Крім того, колегія суддів приходить до висновку, що вимога суду про надання письмових пояснень щодо одночасного подання позову у цій справі та оскарження в апеляційному порядку ухвали Київського окружного адміністративного суду від 28.05.2021 про повернення позовної заяви у справі №320/6192/21, з тим самим предметом та з тих самих підстав, що і у цій справі (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи) є безпідставною, через те, що відповідно до частини 8 статті 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. 
Також, відповідно до вимог пункту 2 частини 5 статті 160 КАС України в позовній заяві зазначаються, зокрема, повне ім`я (прізвище, ім`я та по батькові - для фізичних осіб) сторін та інших учасників справи, їх місце проживання чи перебування (для фізичних осіб); поштовий індекс; реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичних осіб) за його наявності або номер і серія паспорта для фізичних осіб - громадян України (якщо такі відомості відомі позивачу), відомі номери засобів зв`язку, офіційна електронна адреса або адреса електронної пошти. 
Перелік документів, які подаються до позовної заяви передбачений статтею 161 КАС України.
Поряд із цим, положеннями ані положення статті 160, ані статті 161 КАС України не містять вимоги про обов`язковість надання копії паспорту позивача-фізичної особи. 
Відповідно до частин 4, 7 статті 161 КАС України позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів); до заяви про визнання індивідуального акта протиправним чи адміністративного договору недійсним додається також оригінал або копія оспорюваного акта чи договору або засвідчений витяг з нього, а у разі відсутності акта чи договору у позивача - клопотання про його витребування.
Як слідує з матеріалів справи, суд першої інстанції вказав про необхідність надання до позовної заяви засвідченої копії заяви позивача від 07.09.2020 з доказами її подання до Броварської міської ради Київської області (з доданням копій відповідно до кількості учасників справи). Колегія суддів звертає увагу в цій частині на те, що така заява не є актом індивідуальної дії, який є предметом оскарження у цій справі, а також у позовній заяві та заяві від 14.07.2021 ОСОБА_1 повідомив суду про відсутність у нього оригіналів документів, які просив витребувати у відповідача. 
Колегія суддів зазначає, що на стадії прийняття позовної заяви та відкриття провадження у справі суд позбавлений можливості надати оцінку тим чи іншим доказам, з`ясувати їх достатність для вирішення справи, їх належність та допустимість, а тому повернення позовної заяви з підстав ненадання тих чи інших доказів,  не можна визнати обґрунтованим.
Аналізуючи наведені обставини, колегія не піддає сумніву те, що певні підстави для усунення недоліків позовної заяви існували. Проте, приймаючи до уваги формальні вимоги до позовної заяви, передбачені КАС України, та спосіб, у який вони були застосовані у цій справі, колегія суддів вважає, що повернення позову з формальних підстав унеможливило доступ позивача до правосуддя для повного захисту своїх прав та інтересів шляхом судового розгляду справи.
Колегія суддів також вважає слушними і доводи заявника про те, що ухвала суду першої інстанції постановлена судом без вирішення клопотання позивача про відвід головуючого у справі. 
Так, як було вказано вище, заява ОСОБА_1 містила клопотання про відвід судді, але ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 15.07.2021 вказана заява залишена без розгляду. Таке рішення мотивовано судом тим, що відповідно до статті 39 КАС України визначена можливість подання учасником процесу заяви про відвід судді від розгляду справи виключно після постановлення ухвали про відкриття провадження у справі. Можливість подання заяви про відвід до цього моменту положеннями КАС України не передбачена
Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з такого. 
Частинами 1-3 статті 39 КАС України передбачено, що за наявності підстав, зазначених у статтях 36-38 цього Кодексу, суддя, секретар судового засідання, експерт, спеціаліст, перекладач зобов`язані заявити самовідвід. За цими самими підставами їм може бути заявлено відвід учасниками справи. Відвід (самовідвід) повинен бути вмотивованим і заявленим протягом десяти днів з дня отримання учасником справи ухвали про відкриття провадження у справі, але не пізніше початку підготовчого засідання або першого судового засідання, якщо справа розглядається за правилами спрощеного позовного провадження. Заявляти відвід (самовідвід) після цього дозволяється лише у виняткових випадках, коли про підставу відводу (самовідводу) заявнику не могло бути відомо до спливу вказаного строку, але не пізніше двох днів з дня, коли заявник дізнався про таку підставу. Суд ухвалою, без виходу до нарадчої кімнати, залишає заяву про відвід, яка повторно подана з тих самих підстав, без розгляду.
Колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції допущене помилкове трактування положення частини 3 статті 39 КАС України про відсутність у учасника справи права подати заяву про відвід судді на стадії вирішення питання про відкриття  провадження у справі, оскільки положеннями цієї норми процесуального права передбачений саме присічний строк звернення із такою заявою.
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, при визначенні цивільних прав і обов`язків особи чи при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, що пред`являється особі.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини безсторонність (неупередженість) суду в сенсі пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод має визначатися згідно з (i) суб`єктивним критерієм, враховуючи особисті переконання та поведінку конкретного судді, тобто чи мав суддя особисту упередженість або чи був він об`єктивним у цій справі, та (i) об`єктивним критерієм, іншими словами, шляхом установлення того, чи забезпечував сам суд та серед інших аспектів його склад достатні гарантії для того, щоб виключити будь-який обґрунтований сумнів у його безсторонності (рішення у справах «Фей проти Австрії» (Fey v. Austria), «Веттштайн проти Швейцарії» (Wettstein v. Switzerland).
Проте між суб`єктивною та об`єктивною безсторонністю не існує беззаперечного розмежування, оскільки поведінка судді не тільки може викликати об`єктивні побоювання щодо його безсторонності з точки зору стороннього спостерігача (об`єктивний критерій), а також може бути пов`язана з питанням його або її особистих переконань (суб`єктивний критерій) (див. рішення у справі «Кіпріану проти Кіпру» (Kyprianou v. Cyprus).
У деяких випадках, коли докази для спростування презумпції суб`єктивної безсторонності судді отримати складно, додаткову гарантію надасть вимога об`єктивної безсторонності (рішення у справі «Пуллар проти Сполученого Королівства» (Pullar v. the United Kingdom). У цьому сенсі навіть вигляд має певну важливість - іншими словами, «має не лише здійснюватися правосуддя - ще має бути видно, що воно здійснюється», адже йдеться про довіру, яку в демократичному суспільстві суди повинні вселяти у громадськість (рішення у справі «Де Куббер проти Бельгії» (De Cubber v. Belgium).
Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку про те, що до вирішення суддею заяви про відвід цей суддя не може вчиняти будь-яких інших процесуальних дій, пов`язаних із подальшим процесуальним рухом справи. За результатами розгляду заяви, поданої у строки, встановлені частиною третьою статті 39 КАС України, суд може постановити ухвалу або про її задоволення, або про відмову у задоволенні. У разі подання такої заяви з порушенням процесуальних строків, або повторно з підстав заявлених раніше, вона має бути залишена без розгляду.
За таких обставин, суддя до вирішення заяви про відвід не відповідає вимогам «незалежного та неупередженого суду, встановленого законом» й, відповідно, не може вирішувати жодне процесуальне питання, крім вирішення заявленого відводу.
Понад це, колегія суддів звертає увагу на те, що в апеляційній скарзі міститься вимога про оскарження позивачем ухвали Київського окружного адміністративного суду від 15.07.2021 поряд із вимогою про оскарження ухвали цього ж суду про повернення позовної заяви від 30.07.2021. 
Проте, при відкритті апеляційного провадження у справі судом апеляційної інстанції не вирішувалось питання щодо відкриття провадження в частині вимоги позивача про оскарження ухвали, якою його заява про відвід залишена судом першої інстанції без розгляду. 
Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до частини 3 статті 293 КАС України заперечення на ухвали, що не підлягають оскарженню окремо від рішення суду, включаються до апеляційної скарги на рішення суду. У разі подання апеляційної скарги на ухвалу, що не підлягає оскарженню окремо від рішення суду, суд апеляційної інстанції повертає її заявнику, про що постановляє ухвалу, яка не підлягає оскарженню
Суд апеляційної інстанції, констатувавши, що «…позивачем в прохальній частині апеляційної скарги зазначено про необхідність скасування ухвали Київського окружного адміністративного суду від 15   липня 2021 року у справі №320/7112/21 про залишення без розгляду заяви позивача про відвід судді», дійшов безпідставних висновків про те, що апеляційна скарга подана на ухвалу від 30.07.2021 про повернення позовної заяви, через що суд апеляційної інстанції не надавав оцінку обґрунтованості постановлення ухвали від 15.07.2021 про залишення без розгляду заяви позивача про відвід.
Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
У частині четвертій статті 353 КАС України передбачено, що   справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанцій не може вважатися законними та обґрунтованими, тому касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвала суду - скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Розгляд справи не закінчено, тому питання про розподіл судових витрат не вирішується.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 30.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.09.2021  - скасувати, справу направити для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя- доповідач:                                                                                 Л.В. Тацій
Судді:                                                                                                    Л.Л. Мороз
                                                                                                    Т.Г. Стрелець