ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2022 року 
м. Київ

справа № 460/11514/21
адміністративне провадження № К/990/4220/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Депутата Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області восьмого скликання ОСОБА_1 до Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Депутата Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області восьмого скликання ОСОБА_1 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2021 року, постановлену у складі судді Борискіна С.А., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Улицького В.З. (доповідач), Кузьмича С.М., Шавеля Р.М., 

І. Суть спору
1. Депутат Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області восьмого скликання ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення від 04.12.2020 "Про ранг посадової особи місцевого самоврядування, встановлення надбавки, матеріальної допомоги Шпанівському сільському голові".
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2021 року позовну заяву Депутата Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області восьмого скликання ОСОБА_1 до Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення - залишено без руху та запропоновано усунути недоліки позову шляхом подання доказів на підтвердження того, що строк звернення до суду не пропущено або заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду та докази поважності причин його пропуску.
3. Копію ухвали про залишення позовної заяви без руху позивачем отримано 13.09.2021, що підтверджено рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.
4. На виконання вимог даної ухвали суду, позивач 02.09.2021 подав заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду. Обґрунтовуючи подану заяву зазначив, що з огляду на практику Верховного Суду, строк звернення до суду ним не пропущено, так як оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, що продовжує свою дію протягом 2021 року. Поряд з цим, позивач повідомляв про те, що 18.05.2021 його адвокатом подавався адвокатський запит до Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про надання необхідної для підготовки позову інформації. Відповідь на вказаний запит не надходила, а тому 07.07.2021 адвокатом направлено повторний запит, на який відповідь отримано лише 19.07.2021. За наведеного, позивач просив поновити строк звернення до суду та розглянути справу по суті.
5. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2021 року, залишену без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року, позовну заяву Депутата Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області восьмого скликання ОСОБА_1 до Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення - повернуто позивачу.
6. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач, як депутат Шпанівської сільської ради, брав участь у відкритому голосуванні, проведеному 04.12.2020, наслідком якого стало прийняття оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування, як індивідуального акта, що стосується прав та свобод конкретної посадової особи сільської ради.  Отже, початок перебігу строку звернення до суду розпочався 04.12.2020. З даним адміністративним позовом до суду позивач звернувся - 13.08.2021, тобто з пропуском встановленого  ст.122 КАС України шестимісячного  шестимісячного строку звернення до суду. При цьому, суд виходив з того, що рішення відповідача від 04.12.2020 "Про ранг посадової особи місцевого самоврядування, встановлення надбавки, матеріальної допомоги Шпанівському сільському голові" не є нормативно-правовим актом, оскільки не містить норм права (загальнообов`язкових правил поведінки), а є актом індивідуальної дії, що містить приписи, які стосуються прав конкретного суб`єкта та застосовується протягом певного часу щодо такого суб`єкта. Таким чином, суд зробив висновок про помилковість доводів сторони позивача щодо оскарження позивачем нормативно-правового акту та дотримання строків звернення до суду із вказаним позовом. 
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
7. Не погоджуючись з такими рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
8. У скарзі він просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання щодо відкриття провадження у справі.
9. Свої вимоги скаржник мотивує тим, що оскаржуваним рішенням встановлено голові сільради розмір надбавок та порядок їх нарахування на весь 2021 рік. Тобто, оскаржуване рішення припиняє свою чинність в грудні 2021 року (по закінченню нарахування та виплат надбавок). Таким чином, зазначене рішення є триваючим, а тому в даному випадку судам слід було виходити не з положень статті 122 КАСУ, а частини 3 статті 264 зазначеного кодексу. При цьому, позивач звертає увагу, що оскаржуване ним рішення почало виконуватися наприкінці січня 2021 року (перше преміювання голови сільради в 2021 році згідно із оскаржуваним рішенням), а тому подання позову 24 липня 2021 року не є порушенням шестимісячного строку. Скаржник вважає, що строк на оскарження рішення Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області від 04.12.2020  не пропущено, оскільки це рішення є чинним на момент подання позову, а судами попередніх інстанцій порушено вимоги частини 3 статті 264 КАСУ. Позивач зауважує, що право на оскарження рішення поза 6-ти місячного строку за умови триваючого порушення підтримується практикою Верховного Суду (справа №1340/4596/18 від 31 березня 2021 року, справа №826/9885/15, від ЗО квітня 2021 року , справа №457/908/17 від 14 травня 2021 року).
9.1. Крім того, позивач зазначає, що суди не врахували той факт, що ним оскаржується рішення, яке прийнято за наявності конфлікту інтересів. З огляду на це, він, як депутат має право оскаржувати таке рішення, що, зокрема, визначено і положеннями статті 67 Закону України "Про запобігання корупції". Вказує, що до пред`явленого ним позову слід застосовувати практику Верховного Суду, який розглядав аналогічні позовні вимоги. Така практика відображена у постанові від 26.09.2019 (справа №320/9766/15-а, адміністративне провадження №К/9901/12768/18). У наведеній справі Верховний Суд погоджується із позицією щодо відсутності у депутата місцевої ради права звертатися до суду, однак у даному випадку, такий висновок не поширюються на спірні правовідносини, оскільки даний спір стосується процедурних питань. Позивач звертає увагу, що поданий ним позов про скасування рішення ґрунтується на порушенні процедури голосування - підлеглі голови сільради не мали права брати участі в голосуванні за преміювання такого голови. Тобто, викладене вище свідчить про те, що ним оскаржено рішення Шпанівської сільради виходячи із порушення процедури голосування (за наявності потенційного конфлікту інтересів у депутатів, які є підлеглими сільського голови). Депутат має право на таке оскарження, що підтримується і практикою Верховного Суду (справа №320/9766/15-а від 26.09.2019 р.. справа №2340/3539/18 від 06.11.2019 року).
10. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність і просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.
IV. Джерела права й акти їх застосування 
11. Відповідно до частини другої  статті 55 Конституції України  кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
12. Відповідно  статті 6 КАС України  кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
13.  За змістом  статті 122 КАС України  позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
13.1. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
14. Відповідно до частини 1  статті 123 КАС України  у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому, протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
15. Згідно з ч. 2  ст. 123 КАС України   якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
V. Оцінка Верховного Суду
16. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.
17. Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
18. Поновлення встановленого процесуальним законом строку для звернення до адміністративного суду здійснюється у розумних межах та лише у виняткових, особливих випадках, виключно за наявності обставин об`єктивного і непереборного характеру (підтверджених доказами), які істотно ускладнили або унеможливили своєчасну реалізацію права звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав, свобод або законних інтересів.
19. Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
20. Згідно зі  статтею 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»  суди застосовують при розгляді справ  Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод  1950 року та практику ЄСПЛ як джерело права.
21. ЄСПЛ у пунктах 37 та 38 рішення від 18 листопада 2010 року у справі «Мушта проти України» нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, і має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. Водночас такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби.
22. У рішенні від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» ЄСПЛ указав, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків (пункт 41).
23. Отже, за практикою ЄСПЛ застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
24. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
25. Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
26. За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на звернення з позовом, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
27. Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
28. Як установлено судами попередніх інстанцій, позивач оскаржує рішення Шпанівської сільської ради "Про ранг посадової особи місцевого самоврядування, встановлення надбавки, матеріальної допомоги Шпанівському сільському голові" від 04.12.2020 №12.
29. Суд першої інстанції установив, що позивач, як депутат Шпанівської сільської ради, брав участь у відкритому голосуванні, проведеному 04.12.2020, наслідком якого стало прийняття оскаржуваного рішення.
30. Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що на даний спір поширюються положення ч.2 ст.122 КАС України, яким встановлюється шестимісячний строк звернення до суду, початок перебігу якого розпочався 04.12.2020.
31. З огляду на встановлені обставини Верховний Суд вважає обґрунтованим висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що звернення    позивача  із цим позовом 13 серпня 2021 року відбулось  із пропуском установленого процесуальним  законом  шестимісячного строку. При цьому звернення до суду з позовом напряму залежало від волевиявлення позивача, а тому наведені скаржником обставини не можуть бути визнані поважними причинами пропуску цього строку, що унеможливлює його поновлення.
32. Не є слушними посилання    позивача  в касаційній скарзі на необхідність застосування до спірних правовідносин положень  частини третьої  статті 264 КАС України  щодо можливості оскарження до адміністративного суду нормативно-правових актів протягом всього строку їх чинності.
33. Так, відповідно до пунктів 18, 19  статті 4 КАС України  нормативно-правовим актом є акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Водночас індивідуальним актом є акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
34. Як убачається зі змісту оскаржуваного рішення Шпанівської сільської ради "Про ранг посадової особи місцевого самоврядування, встановлення надбавки, матеріальної допомоги Шпанівському сільському голові" від 04.12.2020 №12, цим актом Шпанівська сільська рада вирішила взяти до відома, що ОСОБА_2 , Шпанівському сільському голові, встановлено 7 ранг посадової особи місцевого самоврядування в межах четвертої категорії посад. Вирішено проводити щомісячно преміювання Шпанівського сільського голови по наслідках роботи за місяць в розмірі 150% посадового окладу та здійснювати преміювання до державних і професійних свят, ювілейних дат в межах затвердженого фонду оплати праці апарату. Встановити ОСОБА_2 оклад згідно із штатним розписом та надбавку за високі досягнення в праці в розмірі 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг посадової особи місцевого самоврядування та надбавки за вислугу років. Надавати ОСОБА_2 матеріальну допомогу при наданні щорічної відпустки для оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати в межах затвердженого фонду оплати праці та матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань в розмірі середньомісячної заробітної плати в межах затвердженого фонду оплати праці.
35. Отже, цей акт не встановлює, не змінює, не припиняє (не скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і не розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, а тому не є нормативно-правовим, строки оскарження якого врегульовано нормами частини третьої  статті 264 КАС України.
36. Натомість вказане рішення стосується встановлення Шпанівському сільському голові ОСОБА_2 7 рангу посадової особи місцевого самоврядування та у зв`язку з цим відповідних надбавок, преміювання та матеріальної допомоги. Тобто адресований одній особі та дія його вичерпується його виконанням, тобто є індивідуальним актом, для оскарження якого до суду положеннями частини другої статті 122 КАС України  визначений шестимісячний строк.
37. При цьому питання конфлікту інтересів, на яке міститься посилання в касаційній скарзі, як на підставу для скасування оскаржуваних рішень суду першої інстанції та апеляційної інстанції, не є предметом розгляду цієї справи.
38. За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що обґрунтування причин поважності пропуску строку звернення до адміністративного суду, вказані в заяві позивача про поновлення такого строку, є неповажними.
39. При цьому, Верховний Суд зауважує, що частиною другою  статті 122 КАС України  чітко визначено момент, з яким пов`язано початок відліку строку звернення до адміністративного суду, а саме з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
40. Поняття «особа повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
41. Доводи скаржника про звернення до відповідача з адвокатськими запитами з метою отримання додаткових доказів на обґрунтування своєї позиції в суді, колегія суддів відхиляє, оскільки    вирішення питання щодо дотримання позивачем строку звернення до суду з адміністративним позовом не ставиться в залежність від вказаних обставин, а вирішується з огляду на факт, коли він дізнався або повинен був дізнатись про порушення такого права та не може змінювати момент, з якого позивач дізнався про порушення такого права.
42. Наведені позивачем підстави пропуску строку звернення до суду мають суб`єктивний характер та не позбавляли останнього можливості звернутись до суду з даним позовом у встановлені  КАС України  строки.
43. Жодних інших обставин, які б свідчили про поважність причин пропуску строку на звернення до суду з позовом, позивачем не наведено, існування будь-яких перепон у реалізації ним своїх прав на судовий захист з метою відновлення прав, свобод чи законних інтересів не зазначено та судом не встановлено.
44. Зважаючи на те, що позивачем пропущено строк звернення до суду з позовом, а наведені ним причини пропуску цього строку не дають підстав для визнання їх поважними та, відповідно, поновлення строку звернення до суду, то суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, дійшов законного та обґрунтованого висновку про повернення позовної заяви позивачеві.
45. Відповідно до частини першої  статті 350 КАС України  суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
46. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій постановлені законні і обґрунтовані судові рішення, які ухвалені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а підстави для скасування оскаржуваних судових рішень відсутні.
VІ. Судові витрати
47. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Депутата Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області восьмого скликання ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року у справі №460/11514/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                О. А. Губська

Судді                                                                                          М.В. Білак
                                                              
                                                                                          О.В. Калашнікова