УХВАЛА

19 травня 2022 року 
м. Київ
справа № 640/21717/20
адміністративне провадження № К/990/7152/22 

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Губської О.А., перевіривши касаційну скаргу  Київської обласної прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року в справі  №640/21717/20  за позовом ОСОБА_1 до Київської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та стягнення середньої заробітної плати за весь час вимушеного прогулу,
в с т а н о в и в :
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Київської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора з вимогами: визнати протиправним та скасувати рішення Восьмої кадрової комісії від 08.07.2020 №11 «Про неуспішне проходження прокурором атестації»; визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Київської області М.Киричука від 12.08.2020 №439к про звільнення ОСОБА_1 з 17.08.2020 з посади прокурора Першого відділу Управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого в місті Києві, що поширює свою діяльність на Київську область Прокуратури Київської області та органів прокуратури, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»; поновити ОСОБА_1 на посаді, рівнозначній тій посаді, яку він займав до звільнення з роботи; стягнути з Прокуратури Київської області на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за весь час вимушеного прогулу.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2021 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Восьмої кадрової комісії від 08.07.2020 №11 «Про неуспішне проходження прокурором атестації». Визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Київської області №439к від 12.08.2020. Поновлено ОСОБА_1 в Київській обласній прокуратурі на посаді прокурора Першого відділу Управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, що поширює свою діяльність на Київську область, з 18.08.2020. Стягнуто з Київської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 242848,02 грн (двісті сорок дві тисячі вісімсот сорок вісім гривень 02 коп).
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2021 року змінено, виклавши третій абзаци її резолютивної частини в такій редакції: «Поновити ОСОБА_1 в Прокуратурі Київської області на посаді прокурора Першого відділу Управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, що поширює свою діяльність на Київську область прокуратури Київської області та органів прокуратури, з 18.08.2020». У іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2021 року залишено без змін.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Київською обласною прокуратурою подано касаційну скаргу до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 31 січня 2022 року касаційну скаргу повернуто позивачу у зв`язку із відсутністю підстав касаційного оскарження.
21 лютого 2022 року Київська обласна прокуратура повторно подала касаційну скаргу на рішення суддів першої та апеляційної інстанцій до Верховного Суду.
Під час перевірки зазначеної касаційної скарги на предмет дотримання вимог  статті 330 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі -  КАС України) встановлено, що у касаційній скарзі не викладені передбачені  КАС України, в редакції яка діє з 08 лютого 2020 року, підстави для оскарження судових рішень в касаційному порядку.
Відповідно до частини четвертої  статті 328 КАС України  підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою  статті 353 цього Кодексу.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до пункту 4 частини другої  статті 330 КАС України  у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених)  статтею 328 цього Кодексу  підстави (підстав).
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої  статті 328 цього Кодексу  в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої  статті 328 цього Кодексу  в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої  статті 328 КАС України  (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах) скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права та як, на думку скаржника, відповідна норма повинна застосовуватися.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 4 частини четвертої  статті 328 цього Кодексу  в касаційній скарзі зазначається в чому полягає порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (рішень). Зокрема, якщо скаржник вважає, що судами порушено норми процесуального права щодо недослідження зібраних у справі доказів, неповного встановлення обставин справи, або встановлення обставин, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів, у касаційній скарзі має бути конкретно зазначено або обставини, які встановлені на підставі недопустимих доказів та чому, на думку скаржника, останні є недопустимими, або зібрані у справі докази, які судом не досліджені, що могло б давати підстави для висновку про порушення цим судом норм процесуального права.
У разі подання касаційної скарги на судове рішення, зазначене у частинах другій і третій  статті 328 цього Кодексу, в касаційній скарзі зазначається обґрунтування того, в чому полягає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (рішень).
Отже, системний аналіз наведених положень  КАС України  дає підстави для висновку, що при касаційному оскарженні судових рішень, зазначених у частині першій  статті 328 КАС України, у касаційній скарзі обґрунтування неправильного застосування судом (судами) норм матеріального права чи порушення норм процесуального права має обов`язково наводитись у взаємозв`язку із посиланням на відповідний пункт частини четвертої  статті 328 КАС України  як на підставу для касаційного оскарження судового рішення.
Так, перевіркою змісту поданої у цій справі касаційної скарги установлено, що скаржник посилається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, як на підставу касаційного оскарження, та зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19.09.2019 №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ) щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до обласної прокуратури лише у разі успішного проходження атестації, пункту 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, на підставі якого затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 (далі - Порядок №221) та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ щодо повноважень кадрових комісій при проведені співбесід, пункту 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ щодо повноважень кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.
Верховний Суд відхиляє такі аргументи заявника, оскільки указані положення містять загальні норми щодо запровадження Порядку, згідно з яким атестацію проводять кадрові комісії з прийняттям двох видів рішень за наслідками процедури атестації.
Отже ці приписи Закону №113-ІХ не впливають на відповідність Порядку № 221 в частині проведення співбесіди (розділ IV) вимогам чинного законодавства, а тому не свідчить про необхідність висновку Верховного Суду щодо наведених норм.
Водночас, Верховний Суд в ухвалі від 31 січня 2022 року вже роз`яснював скаржнику, що у постановах Верховного Суду від 27 квітня 2021 року в справі №640/419/20, від 04 листопада 2021 року у справі №640/537/20 викладено правові висновки щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації.
Верховний Суд у постанові від 27 квітня 2021 року в справі №640/419/20 зазначив, що саме конкретні обставини, які вплинули на прийняття рішення, визначають межі дискреції адміністративного органу та його посадових осіб. Наявність або відсутність обставин, вказаних у рішенні, у разі його оскарження, має бути перевірена судами під час розгляду справи з метою надання оцінки спірному рішенню на відповідність критеріям, визначеним статтею 2 КАС України.
Зміст оскаржуваних судових рішень свідчить про те, що вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій виходили з приписів статті 2 КАС України та надавали оцінку рішенню кадрової комісії саме в частині його обґрунтованості та вмотивованості. У касаційній скарзі не наведено жодного аргументу на спростування мотивів, з яких виходили суди попередніх інстанцій вирішуючи цей спір.
Крім того, як убачається із постанови Верховного Суду від 27 жовтня 2021 року, прийнятої за наслідками перегляду в касаційному порядку постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2021 року в цій же справі № 340/3563/20, Верховний Суд відхилив посилання представника Офісу Генерального прокурора щодо дискреційних повноважень кадрових комісії та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації.
Так, Суд указав, що обґрунтування вмотивованості прийнятого рішення лише дискреційністю повноважень та виключною компетенцією Комісії не може вважатися достатнім, оскільки рішення наслідком якого може бути звільнення прокурора з посади, повинно бути, перш за все, об`єктивним та має повною мірою висвітлювати інформацію (давати відповіді на питання) щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його здатністю підвищувати свій фаховий рівень та здійснювати професійні обов`язки, а також щодо відповідності прокурора етичним та антикорупційним критеріям.
Прозорість адміністративних процедур є ефективним запобіжником державному свавіллю.
Вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та зокрема судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень.
Верховний Суд наголосив, що відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його скасування. У свою чергу, це покладає на кадрові комісії обов`язок обґрунтувати рішення про проходження або не проходження атестації прокурором в такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується.
Верховний Суд не заперечував, що проведення атестації є дискреційними повноваженнями Комісії, водночас обсяг цієї дискреції не може бути необмеженим і повинен підлягати зовнішньому/публічному контролю, в тому числі судовому. Процес та результат атестації повинен бути зрозумілим як безпосереднім учасникам цих відносин, зокрема прокурору, так і суспільству загалом, адже коли йдеться про необхідність сформувати якісний прокурорський корпус, якому довіряло б це суспільство, то обґрунтованість/умотивованість рішень щодо атестації кожного прокурора є необхідною для цього умовою та гарантією.
Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття. Її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто які мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про не проходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.
Зокрема, рішення можна вважати вмотивованим, якщо в ньому зазначено обставини, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Порядку № 221 питань, які мають бути дослідженні в рамках атестації прокурора; є посилання на докази, на підставі яких ці обставини встановлено; є оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовується процедура атестації; є посилання на норми права, якими керувалася Комісія. Таке рішення повинно містити судження Комісії щодо професійної, особистої, соціальної компетентності прокурора, його доброчесності та професійної етики, відтак його здатності на належному рівні здійснювати покладені на нього законом обов`язки на займаній посаді.
Підсумовуючи, Верховний Суд зазначив, що оскаржуване рішення кадрової комісії не відповідає вимогам законодавства, оскільки обставини, що могли вплинути на його прийняття, на час прийняття оскарженого рішення в повній мірі, належним чином досліджені та перевірені не були; наявність/відсутність таких обставин не була підтверджена жодними належними та допустимими доказами в розумінні статей 73 та 74 КАС України. Оскільки рішення Четвертої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 06 липня 2020 року №8 не містить мотивів, з яких комісія дійшла висновку про не проходження атестації прокурором, то воно не може вважатися законними та обґрунтованими, у зв`язку з чим підлягає скасуванню, а позовні вимоги в цій частині задоволенню.
Отже, з огляду на наведені обставини, Верховний Суд сформував правовий висновок щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації.
Проте, відповідачем так і не враховано зауваження, викладені Верховним Судом в ухвалі від 31 січня 2022 року, що свідчить виключно про формальний підхід до оформлення касаційної скарги та ігнорування скаржником роз`яснень, які йому надавалися Верховним Судом, зокрема і щодо вимог до форми і змісту касаційної скарги в частині викладення підстав касаційного оскарження судових рішень.
З огляду на викладене, Суд вважає безпідставним посилання скаржника на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження.
Фактично доводи касаційної скарги зводяться до викладу фактичних обставин справи, цитування норм законодавства, переоцінки встановлених судами обставин та досліджених ними доказів, що виходить за межі касаційного перегляду, які визначені статтею 341 КАС України.
Верховний Суд не має самостійно визначати підставу для касаційного оскарження судових рішень, а таку підставу має вказувати заявник касаційної скарги з одночасним наведенням підстави касаційного оскарження з огляду на обставини справи та висновки судів попередніх інстанцій.
Згідно з вимогами частини третьої    статті 334 КАС України    в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження, а за змістом частини першої    статті 341 КАС України, за винятком частини третьої цієї  статті КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
Таким чином межі касаційного перегляду судових рішень обмежено підставами, на яких подається касаційна скарга, зазначеними скаржником, та викладеними в ухвалі суду підставами для відкриття касаційного провадження.
Варто зазначити, що відповідно до приписів  статті 44 КАС України  учасники справи, маючи намір добросовісної реалізації належного їм права на касаційне оскарження судового рішення, повинні забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання касаційної скарги, її форми та змісту.
У касаційній скарзі скаржник повинен навести мотиви незгоди з судовим рішенням із урахуванням передбачених  КАС України  підстав для його скасування або зміни (статті 351-354 Кодексу) з вказівкою на конкретні висновки суду (судів), рішення якого (яких) оскаржується, із одночасним зазначенням норм права (пункт, частина, стаття), які неправильно застосовані цим судом. Скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та/або апеляційної інстанцій застосовано без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку, або обґрунтувати необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
При цьому, з урахуванням змін до  КАС України, внесених  Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX  і які набрали чинності 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття до розгляду і відкриття касаційного провадження.
Згідно з пунктом 4 частини п`ятої  статті 332 КАС України  касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
На підставі вищенаведеного та керуючись положеннями статей  328,  330,  332,  359 КАС України,
у х в а л и в :
Касаційну скаргу Київської обласної прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року в справі  №640/21717/20  за позовом ОСОБА_1 до Київської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та стягнення середньої заробітної плати за весь час вимушеного прогулу повернути скаржнику.
Копію даної ухвали надіслати учасникам справи у порядку, визначеному статтею 251 КАС України.
Роз`яснити скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє його права повторного звернення до Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та не може бути оскаржена.

 Суддя 	 О. А. Губська