ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2022 року 

м. Київ
справа № 806/3094/17
адміністративне провадження № К/9901/50944/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25.04.2018 (колегія у складі суддів Кузьменко Л.В., Іваненко Т.В., Франовської К.С.)
у справі №806/3094/17 
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області 
про зобов`язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою.

І. РУХ СПРАВИ

1.          13.11.2017 ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом, в якому просить зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл згідно з клопотанням від 21.03.2017 ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння орієнтовною площею 59.0 га за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної громади (колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області).
2.          Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 27.11.2017 позов задоволено частково:
- визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою ОСОБА_1 для сінокосіння орієнтовною площею 59,0 га з земель запасу, розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної громади (колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) згідно клопотання від 21.03.2017, оформлену листом № Г-4430/0-10006/6-17 від 22.08.2017;
- зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння орієнтовною площею 24,0 га з земель запасу, розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної громади (колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) згідно клопотання від 21.03.2017, оформлену листом № Г-4430/0-10006/6-17 від 22.08.2017;
- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань з Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області судовий збір в розмірі 640,00 грн.
3.          Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25.04.2018 апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задоволено, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 27.11.2017 скасовано та прийнято нову, якою ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні позову.
4.          17.05.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій позивач просить скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5.          Ухвалою Верховного Суду від 05.06.2018 відкрито касаційне провадження. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21.03.2017 ОСОБА_2 звернувся з клопотанням від імені ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому просив надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння орієнтовною площею 59.0 га за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної громади (колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області). До клопотання було долучено копію доручення, графічні матеріали, копії паспорта і коду.
7.          За результатами розгляду клопотання відповідач листом від 14.04.2017 № Г-4430/0-4193/6-17 повідомив, що зазначена у клопотанні земельна ділянка зарезервована за учасникам АТО. Тому Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області не може задовольнити клопотання ОСОБА_1 .
8.          Зазначену відмову було оскаржено до суду. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15.06.2017 частково задоволено позов, зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 21.03.2017 та надати відповідь відповідно до вимог ст. 123 Земельного кодексу України.
9.          На виконання постанови суду від 15.06.2017 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянуло клопотання ОСОБА_1 від 21.03.2017 та листом від 22.08.2017 №Г-4430/0-10006/6-17 відмовило у наданні вказаної земельної ділянки в оренду з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України № 413 від 07.06.2017 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними».
10.          Відмову вмотивовано тим, що позивачу слід звернутися з клопотанням про включення запитуваної земельної ділянки до переліку таких, права на яку можуть бути продані на земельних торгах.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11.          В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що на виконання постанови Житомирського окружного адміністративного суду у справі № 806/1251/17 надійшов лист відповідача від 22.08.2017 № Г-4430/0-10006/6-17, яким не було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою. На думку позивача, відповідач не розглянув клопотання від 21.03.2017 відповідно до вимог Земельного кодексу України та рішення суду від 15.06.2017, чим порушив право позивача.
12.          Відповідач заперечив проти позову. Пояснив, що земельні ділянки для сінокосіння, випасання худоби і городництва передаються в оренду лише за результатами земельних торгів. На підставі викладеного вважав, що рішення відповідача щодо ненадання дозволу на виготовлення проекту землеустрою винесено у відповідності до вимог чинного законодавства, тому позовні вимоги є необґрунтованими та безпідставними.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13.          Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції дійшов висновків, що відповідач неправомірно відмовив позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння площею 59.0 га, яка розташована за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної громади (колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району) за клопотанням від 21.03.2017. Повторна відмова відповідача, надана позивачу після винесення рішення суду, яким зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 09.03.2017 та надати відповідь у порядку та відповідно до вимог ст. 123 Земельного кодексу України, вмотивована іншими причинами, що суперечить нормам чинного земельного законодавства України.
14.          Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та зазначив, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність.
Тому відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15.          Аргументи скаржника зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
16.          У касаційній скарзі скаржник зазначає, що апеляційний суд не надав належної оцінки тому, що стаття 123 Земельного кодексу України визначає вичерпний перелік підстав для відмови органу виконавчої влади або місцевого самоврядування у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, відтак відмова з інших підстав є протиправною.
Суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин норми статті 118 ЗК України, які регулюють порядок надання дозволу на виготовлення проектної документації з метою відведення земельних ділянок в межах безоплатної приватизації та, у зв`язку з цим, здійснили покликання на нерелевантну практику Верховного Суду. 
Крім того, пряма норма статті 122 ЗК України надає йому право на оскарження відмови відповідача у наданні дозволу на виготовлення запитуваного проекту землеустрою.
17.          Від ГУ Держгеокадастру у Житомирській області надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якому зазначається про законність рішення апеляційного суду та безпідставність вимог касаційної скарги.
Зазначає, що позивач є керівником і засновником фермерського господарства "Світанок", а тому отримання земельної ділянки в оренду має відбуватись за процедурою земельних торгів, виходячи з приписів ст.124 ЗК України.
Крім того, повноваження ГУ Держгеокадастру щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, є дискреційними, а тому вимога щодо зобов`язання прийняти конкретне рішення є втручанням в дискреційні повноваження та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
19.          Відповідно до ч. 2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20.          Згідно з ч. 3 ст. 22 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України) землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства (пункт "а").
21.          Частиною 1 ст.34 ЗК України передбачено, що громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби. 
22.          Згідно з ч. 2 ст.116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
23.          За змістом ч. 3 ст. 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
24.          Частинами 1-3, 14 ст. 123 ЗК України встановлено, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання). 
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення.   До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
25.          Тобто відповідно до ст.123 ЗК України порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування передбачає визначену правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1)          подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у користування;
2)          отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3)          після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 Земельного кодексу України;
4)          здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5)          подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення. 
26.          Аналіз наведених вище норм права дає підстави для висновку про те, що всі дії відповідних суб`єктів цієї правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними та спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у користування.
27.          Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст.19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим. 
28.          За такого правового регулювання слід зауважити, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, фактично, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження. 
29.          У випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень. 
30.          Такого правового висновку у подібних правовідносинах дійшла Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в складі  Верховного Суду у постанові від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а, відступивши від правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 14.03.2018 у справі №804/3703/16, яку застосував суд апеляційної інстанції.
31.          Норма ч. 14 ст. 123 ЗК України у її системному взаємозв`язку із положеннями КАС України і конституційною гарантією особи на забезпечення права судовий захист, свідчать про те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути самостійним предметом судового оскарження, оскільки, фактично, створює заінтересованій особі перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на її користь. Отже, у випадку звернення заінтересованої особи з позовом до суду, він повинен надати правову оцінку правомірності дій суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його на відповідність критеріям правомірності, закріпленим у статті 2 КАС України.
32.          Згідно з абз. 3 ч.3 ст. 123 ЗК України особа має право замовити розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
33.          Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція була викладена в постанові Верховного Суду від 10.07.2018 у справі №806/3095/17).
34.          Аналіз положень абз.3 ч. 3 ст.123 ЗК України дає підстави для висновку, що зацікавлена особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення певної земельної ділянки без згоди уповноваженого органу протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку з часу реєстрації клопотання уповноваженим органом. Місячний строк, упродовж якого особа може реалізувати це право, є присічним. Відтак, нездійснення права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у цей строк призводить до припинення цього права. 
35.          Водночас, використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє уповноважений орган обов`язку розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення. Тобто, у разі якщо зацікавлена особа замовила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу у встановлений строк, вона при цьому не позбавляється права на оскарження бездіяльності відповідного органу.
36.          Частина 2 ст.123 ЗК України передбачає відповідний перелік документів, що має бути поданий до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування, а саме: клопотання про надання дозволу на його розробку; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки; письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). 
37.          Частиною 3 цієї статті визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
38.          Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. 
39.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки позивачу, з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України № 413 від 07.06.2017 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» (далі - Постанова №413). 
40.          Суд зауважує, що Постанова №413 була прийнята після звернення позивача до відповідача із клопотанням від 21.03.2017 про надання йому дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння та після спливу місячного строку, відведеного для розгляду такого клопотання.
41.          У постанові від 30.06.2021 у справі № № 806/2539/17 за аналогічних обставин Верховний Суд дійшов такого висновку:

«... за змістом Стратегії, затвердженої Постановою №413, Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в оренду повинні у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва передавати в оренду лише за результатами земельних торгів.
Разом з тим, Постанова №413 не врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення громадянам, а лише затверджує Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Будь-яких змін до самого порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого ЗК України, у зв`язку із затвердженням вказаної Стратегії, внесено не було.
Верховний Суд враховує також і те, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє».

42.          Аналогічна правова позиція викладена також у постановах Верховного Суду від 30.05.2019 у справі №817/1347/17, від 10.10.2019 у справі №814/1959/17, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.
43.          Рішенням Конституційного Суду України від 25.06.2019 №8-р/2019 Постанову №413 зі змінами визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) та визначено, що така втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.
44.          Зважаючи навищенаведене, Суд апеляційної інстанції невірно застосував норми матеріального права та дійшов помилкового висновку про відмову у задоволенні позову.
45. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
46.          Враховуючи зазначене, касаційна скарга підлягає до задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції слід скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.
47.          Зважаючи на те, що особа, яка подає касаційну скаргу, звільнена від сплати судового збору, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, 

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/3094/17 скасувати.
Залишити в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2017 року у справі №806/3094/17.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб