ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2022 року 
м. Київ
справа № 160/13920/20
адміністративне провадження № К/9901/34921/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                    Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                             Єресько Л.О.,
                                                                      Жука А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби 
на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 17.06.2021 (головуючий суддя - В.А. Шальєва, судді - С.В. Білак, Н.А. Олефіренко)
у справі № 160/13920/20 
за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю «БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021» 
до Східного офісу Держаудитслужби, 
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 ,
про визнання протиправною та скасування вимоги, 

установив:

Короткий зміст позовних вимог 
1. 28.10.2020 Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просив:
- визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 02.10.2020 № 04-03-15/7038 «Про усунення виявлених порушень», оформлену на підставі акту від 27.08.2020 № 04.03-19/5 ревізії окремих питань фінансового-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.12.2017 по 31.05.2020.
2. 30.12.2020 Товариство з обмеженою відповідальністю «БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021» звернулось до суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просило:
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.12.2017 по 31.05.2020 в частині встановлення порушення на загальну суму 1 666 718, 69 грн. щодо безпідставного використання коефіцієнту у розмірі 1,2 протягом 2019-2020 років, щодо робіт виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.12.2017 по 31.05.2020 в частині встановлення порушення на загальну суму 27 808, 80 грн. щодо завищення обсягів робіт, які призвели до завищення вартості робіт за серпень, грудень 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія» по об`єктах з поточного та капітального ремонту комунальних закладів та установ;
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.12.2017 по 31.05.2020 в частині встановлення порушення на загальну суму 48 553, 20 грн. щодо прямих витрат актів, які призвели до завищення вартості робіт за липень-серпень 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.12.2017 по 31.05.2020 в частині встановлення порушення на загальну суму 34 063, 79 грн. щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення робіт у грудні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.12.2017 по 31.05.2020 в частині встановлення порушення на загальну суму 84414, 35 грн. щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт у грудні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби па заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.12.2017 по 31.05.2020 в частині встановлення порушення на загальну суму 1058, 03 грн. щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт за грудень 2019 року;
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської. діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.12.2017 по 31.05.2020 в частині встановлення порушення на загальну суму 1 303, 71 грн. щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які привели до завищення вартості робіт у грудні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.12.2017 року по 31.05.2020 року в частині встановлення порушення на загальну суму 1063,59 грн. щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт за грудень 2019 року, виконаних ТОВ Будівельна-Гільдія;
- скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби на заперечення (зауваження) до акту планової ревізії окремих питань. фінансово-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.12.2017 по 31.05.2020 в частині встановлення порушення на загальну суму 32 724, 82 щодо правильності використання розцінок та застосування норм, які призвели до завищення вартості робіт у липні 2019 року, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія»;
- скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби «Про усунення виявлених порушень» від 02.10.2020 № 04-03-15/7038 в частині порушення Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія», а саме: виключити з тексту вимоги порушення вимог пункту 6.4.4 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, пункту 4.5. розділу 4, пункту 1 додатку Б до ДСТУ-НБД.2.4.-21:2012 Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на ремонтно-будівельні роботи, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України від 28.12.2012 № 668 за період липень - серпень, грудень 2019 року, березень-квітень 2020 року завищено вартість робіт, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія», на загальну суму 1 858 800, 52 грн. через безпідставне застосування коефіцієнту для урахування впливу умов виконання робіт у розмірі 1,2 до норм витрат труда робітників, завищення норм та розцінок, та обсягів фактично виконаних робіт, чим завдано шкоди (збитків) департаменту на відповідну суму;
- викласти пункт 2 вимоги Східного офісу Держаудитслужби «Про усунення виявлених порушень» від 02.10.2020 № 04-03-15/7038 з урахуванням виключених сум вартості робіт Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія» з вимоги, а саме: відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218 Господарського Кодексу України від 16.01.2003 № 436-IV та статей 22, 611, 629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних департаменту на загальну суму 86 970, 69 грн.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.02.2021 клопотання представника Товариства з обмеженою відповідальністю «БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021» про об`єднання справ в одне провадження задоволено частково, об`єднано адміністративні справи Дніпропетровського окружного адміністративного суду № 160/13920/20 та № 160/17632/20 в одне провадження та продовжено розгляд справи за єдиним унікальним номером судової справи                         № 160/13920/20.
4. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.02.2021 об`єднано в одне провадження адміністративну справу № 160/17632/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021» до Східного офісу Держаудитслужби про скасування висновку, скасування вимоги та адміністративну справу № 160/13920/20 за позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 , про визнання протиправною та скасування вимоги від 02.10.2020 № 04-03-15/7038. Присвоєно об`єднаним справам загальний                             № 160/13920/20. 
5. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.04.2021 адміністративний позов Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради задоволено повністю. Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія» задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 02.10.2020 № 04-03-15/7038 «Про усунення виявлених порушень», оформлену на підставі Акту від 27.08.2020 № 04.03-19/5 ревізії окремих питань фінансового-господарської діяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за період з 01.12.2017 по 31.05.2020. В задоволені решти вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна-Гільдія» відмовлено.
6. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Східним офісом Держаудитслужби подано апеляційну скаргу до Третього апеляційного адміністративного суду.
7. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.06.2021 апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.04.2021 у справі № 160/13920/20 повернуто скаржнику на підставі статей 169, 298 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки апелянтом не усунуто недоліки апеляційної скарги, яка була залишена без руху, а саме: судовий збір сплачено у розмірі меншому, ніж визначено законодавством. 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
8. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить ухвалу суду апеляційної інстанції скасувати, направити справу для продовження розгляду. 
9. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує, що оскаржувана вимога не є рішенням суб`єкта владних повноважень, на підставі якого можливо примусове стягнення коштів, у разі його невиконання у добровільному порядку об`єктом контролю, тому позовні вимоги є немайновими, у зв`язку з чим при поданні апеляційної скарги відповідачем було сплачено судовий збір у розмірі, визначено законодавством. 
Позиція інших учасників справи
10. У відзиві на касаційну скаргу представник Товариства з обмеженою відповідальністю «БК ІНВЕСТСТРОЙ ГРУП-2021» з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить відмовити в задоволенні касаційної скарги в повному обсязі. 
11. У відзиві на касаційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради просить відмовити у задоволенні касаційної скарги в повному обсязі.
Рух касаційної скарги
12. Ухвалою Верховного Суду від 19.10.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби.
13. Ухвалою Верховного Суду від 02.06.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження. 
Оцінка Верховного Суду
14. Відповідно до частини першої статті 293 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
15. Статтею 296 Кодексу адміністративного судочинства України визначено вимоги до форми та змісту апеляційної скарги. 
16. Пунктом 1 частини п`ятої статті 296 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що до апеляційної скарги додається документ про сплату судового збору.
17. З матеріалів справи встановлено, що у зв`язку із невідповідністю апеляційної скарги Східного офісу Держаудитслужби вказаним вимогам процесуального закону, ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 01.06.2021 остання залишена без руху, з наданням строку для усунення недоліків, шляхом долучення документу про сплату судового збору за подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції в розмірі 31  530, 00 грн.
18. Копію вказаної ухвали вручено апелянту 04.06.2021.
19. На виконання вимог ухвали 15.06.2021 Держаудитслужбою подано до суду апеляційної інстанції платіжне доручення № 1116 від 07.06.2021 про сплату судового збору в розмірі 3 153, 00 грн. та клопотання, в якому заявник посилається на те, що позовна вимога про скасування вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 02.10.2020 № 04-03-15/7038 «Про усунення виявлених порушень» є вимогою немайнового характеру, оскільки обов`язку позивача сплатити кошти, штрафи та будь-які інші стягнення у бюджет держави оскаржувана вимога Східного офісу Держаудитслужби не містить та не призводить до зміни майнового стану позивача, а лише направлена на спонукання об`єкта контролю до вчинення певних дій.
20. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.06.2021 апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.04.2021 у справі № 160/13920/20 повернуто скаржнику, оскільки останнім не усунуто недоліки апеляційної скарги.
21. При постановленні ухвали суд апеляційної інстанції виходив з того, що надане Східним офісом Держаудитслужби платіжне доручення № 1116 від 07.06.2021 про сплату судового збору в розмірі 3 153, 00 грн. свідчить про сплату судового збору не в повному розмірі, оскільки позовні вимоги заявлені в позові є майновими.
22. Водночас, суд касаційної інстанції вважає такий висновок суду апеляційної інстанції помилковим, враховуючи наступне.
23. Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
24. Статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено право органу державного фінансового контролю, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пункт 1); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13). 
25. Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
26. Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
27. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
28. Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
29. Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15.04.2014 у справі у справі №21-40а14; від 21.04.2015 у справі у справі №21-96а15.
30. Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду від 02.07.2019 у справі                               № 826/2525/15, від 07.02.2020 у справі №803/634/17.
31. Вищевикладене дає суду підстави для висновку, що приписи вимоги, у яких зазначено суму збитків, не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є рішенням, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуті інакше, ніж за рішенням суду.
32. У постанові Верховного Суду від 31.10.2018 у справі № 826/4741/17 зазначено, що звернення до суду з вимогами про скасування рішення відповідача - суб`єкта владних повноважень, безпосереднім наслідком яких є зміна складу майна позивача, є майновими, а оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, які спонукають до вчинення певних дій, не пов`язаних зі сплатою коштів, є майновими. 
33. Отже, оскільки вимога Східного офісу Держаудитслужби від 02.10.2020                          № 04-03-15/7038 «Про усунення виявлених порушень» не передбачає примусового стягнення суми завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку, а спонукає до вчинення дій, тому звернення до суду з позовними вимогами про скасування такого рішення є спором немайнового характеру.
34. Частиною другою статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом.
35. Згідно частини першої статті 4 Закону України «Про судовий збір» судовий збір справляється у відповідному розмірі від прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року, в якому відповідна заява або скарга подається до суду, - у відсотковому співвідношенні до ціни позову та у фіксованому розмірі.
36.Відповідно до підпункту 2 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» за подання до адміністративного суду апеляційної скарги на рішення суду, заяви про приєднання до апеляційної скарги на рішення суду, заяви про перегляд судового рішення у зв`язку з нововиявленими обставинами ставка судового збору становить 150 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви, іншої заяви і скарги, але не більше 15 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
37. Підпунктом 1 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» визначено, що за подання до адміністративного суду адміністративного позову немайнового характеру, який подано суб`єктом владних повноважень, юридичною особою або фізичною особою - підприємцем ставка судового збору становить 1 розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
38. Відповідно до частини четвертої статті 6 Закону України «Про судовий збір», якщо скаргу (заяву) подано про перегляд судового рішення в частині позовних вимог (сум, що підлягають стягненню за судовим рішенням), судовий збір за подання скарги (заяви) вираховується та сплачується лише щодо перегляду судового рішення в частині таких позовних вимог (оспорюваних сум).
39. З врахуванням наведених норм, сума судового збору, яка підлягала сплаті при поданні апеляційної скарги Східного офісу Держаудитслужби становить 3  153, 00 грн. 
40. Згідно платіжного доручення № 1116 від 07.06.2021 Східним офісом Держаудитслужби сплачену суму судового збору у розмірі 3  153, 00 грн., а відтак підстав для повернення апеляційної скарги у суду апеляційної інстанції не було.  
41. З урахуванням викладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у даній адміністративній справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
42. Відповідно до частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. 
43. За таких обставин рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду.
Висновки щодо розподілу судових витрат 
44. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
45. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити. 
2. Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 17.06.2021 у справі                № 160/13920/20 скасувати. 
3. Справу № 160/13920/20 направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції - Третього апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                     Ж.М. Мельник-Томенко 

Судді                                                                  Л.О. Єресько                                                  
                                                                      А. В. Жук