ПОСТАНОВА
Іменем України

26 травня 2022 року 
Київ
справа №120/3920/20-а
адміністративне провадження № К/9901/38343/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В.,  Загороднюка А.Г., 

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 120/3920/20-а
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від            18 грудня 2020 року (суддя - Заброцька Л. О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року (головуючий суддя - Гонтарук В. М., судді: Курко О. П.,  Сторчак В. Ю.)
УСТАНОВИВ: 
І. Короткий зміст позовних вимог
1.          У серпні 2020 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулися до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича (далі - Голова Вінницької ОДА Борзов С. С., відповідач), у якому просили визнати протиправним та скасувати розпорядження Голови Вінницької ОДА №477 від 27 липня 2020 року «Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації» (далі - оскаржуване розпорядження №477).
2.          В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що оскаржуване розпорядження №477 видано без будь-яких підстав для ліквідації юридичної особи. Позивачі наголошують, що розпорядженням №482 від 29 липня 2020 року «Про утворення Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації» фактично створено такий самий Департамент, з тими ж повноваженнями та функціями, що і ліквідований, за єдиною відмінністю в назві юридичної особи. Позивачі вказують, що створення, як і ліквідація Департаменту, тягне за собою додаткові економічні затрати, що в умовах пандемії є недоцільним та неефективним. Крім того, на думку позивачів, безпідставна ліквідація Департаменту тягне за собою таке ж незаконне звільнення, що, в свою чергу, призводить до порушення прав позивачів, визначених статтею 43 Конституції України. Позивачі наголошують, що вони не планували звільнятися, мали намір працювати і надалі.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3.          Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18 грудня               2020 року (рішення у повному обсязі складено 29 грудня 2020 року), залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року, позов задоволено.
4.          Визнано протиправним та скасовано оскаржуване розпорядження №477.  Вирішено питання щодо понесених судових витрат.
5.          Приймаючи означене судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване розпорядження відповідача прийняте необґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, непропорційно, без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та без використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, оскільки відповідачем не надано суду належних та допустимих доказів, які б свідчили про необхідність передачі відповідних повноважень в галузі охорони здоров`я саме шляхом ліквідації Департаменту охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації.
6.          Зокрема, суди зазначили, що будь яких доказів та обґрунтованих пояснень з приводу погодження питання передачі повноважень щодо забезпечення реалізації державної політики з діяльності курортів та реабілітації з керівником структурного підрозділу обласної державної адміністрації, що реалізовує державну політику у галузі охорони здоров`я, а саме з директором Департаменту охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації, якою на той час була позивач ОСОБА_1 , ні в суді першої інстанції ні в суді апеляційної інстанції не надано та матеріали справи не містять. 
7.          Відтак, на переконання судів, рішення щодо передачі повноважень прийнято без погодження з керівником профільного структурного підрозділу облдержадміністрації, яке на той час відповідало за реалізацію державної політики у галузі охорони здоров`я.
8.          Суди також зауважили, що оскаржуване розпорядження стосується та порушує трудові права позивачів, оскільки його реалізація тягне за собою фактичне звільнення позивачів з роботи в Департаменті в зв`язку з його ліквідацією.
9.          З огляду на це, суди дійшли висновку, що відповідач діяв не у відповідності до норм чинного законодавства.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
10.          Не погодившись із рішенням Вінницького окружного адміністративного суду та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати вказані рішення та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
11.          Підставою касаційного оскарження визначено пункт 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). 
12.          Аргументуючи свою позицію скаржник зазначає, що не є належним способом захисту оскарження працівником рішення про визначення структури підприємства чи установи, про зміну в організації виробництва і праці, скорочення чисельності або штату працівників, ліквідацію підприємства, оскільки прийняття такого рішення є виключною компетенцією власника такого підприємства чи установи або уповноваженого ним органу та є складовою права на управління діяльністю підприємством чи установою.
13.          Вважає, що приймаючи рішення щодо ліквідації юридичної особи у позивачів з`явилось право на переведення їх на іншу посаду або переведення на іншу роботу, в новоутвореному Департаменті. У зв`язку з цим вони могли оскаржити дії по переведенню або звільненню з посади, а не розпорядження про ліквідацію.
14.          Поряд з цим скаржник зазначає, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватись індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
15.          Відповідач вказує, що відсутність порушеного права позивачів в цьому спорі та невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову у позові.
16.          Вважає, що правові висновки, щодо оскарження працівником рішення про ліквідацію та можливість звернення таким працівником до суду за захистом порушеного права, відсутність порушення права такого позивача на судовий захист викладено у постановах Верховного Суду у справах № 731/216/17, №527/451/17, №1340/4630/18, №9901/368/19, №755/3495/16-ц, №2а-8336/10/1370, однак апеляційний суд при розгляді справи не врахував їх.
17.          Скаржник зазначає, що ні судом першої, ні судом апеляційної інстанцій не наведено жодного обґрунтування яким чином оскаржуване розпорядження №477 не відповідає критеріям правомірності передбачених в пунктах 2, 6, 8 частини другої статті 2 КАС України, адже позивачі не обґрунтовували свої позовні вимоги зазначеними порушеннями, в судовому засіданні ці обставини не досліджувалися.
18.          Відтак вважає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду за обставин коли оскаржуване розпорядження №477 яке є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, видане на виконання владних управлінських функцій і визначає правовідносини між Головою обласної державної адміністрації та її структурним підрозділом і не стосується прав та обов`язків позивачів у зазначеній сфері як фізичних осіб, які звернулись за захистом своїх прав. Зазначене розпорядження взагалі не стосується будь-яких прав та обов`язків фізичних осіб та не містить ніяких обмежень щодо них. Вказаним розпорядженням не спричинено будь-яких негативних наслідків, та забезпечено виконання поставленої мети з якою це розпорядження було видане.
19.          Ухвалою від 08 листопада 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Голови Вінницької ОДА Борзова С. С. на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року та постанову Сьомого  апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року з підстави, визначеної пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України. 
20.          На касаційну скаргу позивачі не подали відзиву на касаційну скаргу.
21.          Ухвалою від 25 травня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини
22.           ОСОБА_1 відповідно до Розпорядження Голови Вінницької обласної державної адміністрації від 22 грудня 2015 року №289 -рк призначена на посаду директора Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації з 22 грудня 2015 року.
23.           ОСОБА_2 згідно з наказом №33 від 11 березня 2016 року призначена на посаду головного спеціаліста відділу лікувально - профілактичної допомоги дитячому населенню Управління лікувально - профілактичної допомоги населенню Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації з 11 березня 2016 року.
24.          Розпорядженням Голови Вінницької ОДА №477 від 27 липня 2020 року «Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації»  вирішено припинити діяльність Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації шляхом ліквідації. Утворити ліквідаційну комісію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації у складі згідно з додатком. Установити двомісячний строк заявлення кредиторами своїх вимог до Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації, що ліквідується, з дня оприлюднення відповідного повідомлення. Директору Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації ОСОБА_1 попередити працівників Департаменту про їх наступне вивільнення у зв`язку з ліквідацією Департаменту.
25.          Підставою для прийняття оскаржуваного розпорядження №477 від 27 липня 2020 року стала доповідна записка начальника управління розвитку територій та інфраструктури облдержадміністрації М.Зонової на адресу заступників Голови обласної державної адміністрації Піщика О.В. та Заболотної Н.М. № 01-15-01/142 від 22 липня 2020 року. 
26.          Метою прийняття оскаржуваного розпорядження є передача повноважень щодо забезпечення реалізації державної політики з діяльності курортів та реабілітації до повноважень структурного підрозділу обласної державної адміністрації, що реалізовує державну політику у галузі охорони здоров`я. З метою досягнення поставленої мети пропонується ліквідувати Департамент охорони здоров`я облдержадміністрації з одночасним утворенням нового Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації.
27.          Указане розпорядження прийнято відповідно до статті 118 Конституції України, статей 5, 47 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статей104, 105, 110, 111 Цивільного кодексу України.
28.          Розпорядженням Голови Вінницької ОДА №482 від 29 липня 2020 року «Про утворення Департаменту охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації» вирішено утворити Департамент охорони здоров`я та реабілітації Вінницької обласної державної адміністрації, як юридичну особу публічного права.
29.          Позивачі, вважаючи оскаржуване розпорядження №477 формальним, необґрунтованим, протиправним, та таким, що порушує їх права, передбачені статтею 43 Конституції України, звернулись до суду за захистом своїх порушених прав. 
V. Нормативне регулювання
30.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31.          Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені  Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;                         8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
32.          За приписами статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.мКожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
33.          Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначено Законом України « Про місцеві державні адміністрації » ( далі - Закон № 586-XIV).
34.          Статтею 1 Закону № 586-XIV передбачено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
35.          Відповідно до статті 5 Закону № 586-XIV склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій. Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.
36.          Статтею 6 Закону № 586-XIV визначено акти місцевих державних адміністрацій. Так, на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
37.          Згідно з статтею 41 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
38.          Частиною третьою статті 43 Закону № 586-XIV встановлено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
39.          Право на судове оскарження рішень місцевих державних адміністрацій закріплено також в статті 50 Закону № 586-XIV, якою зокрема визначено, що розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, акти інших посадових осіб, які призначаються ними, можуть бути оскаржені в судовому порядку відповідно до закону.
VІ. Позиція Верховного Суду
40.          За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
41.          Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
42.          Надаючи оцінку правильності застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та дотримання норм процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
43.          Так, вирішуючи спір, суд першої та апеляційної інстанції зазначили, що оскаржуване рішення № 477 від 27 липня 2020 року хоч і прийнято відповідачем на підставі та у межах наданих повноважень, що узгоджується з приписами пункту 1 частини другої статті  2 КАС України, разом з тим таке рішення має відповідати і іншим критеріям визначеним у частині другій вказаної статті.
44.          Ураховуючи, що рішення щодо передачі повноважень прийнято без погодження з керівником профільного структурного підрозділу облдержадміністрації, яке на той час відповідало за реалізацію державної політики у галузі охорони здоров`я, суд першої та апеляційної інстанції дійшли висновків, що оскаржуване розпорядження відповідача не відповідає критеріям правомірності передбаченим у пунктах 2, 3, 8 частини другої статті 2 КАС України. 
45.          Суди попередніх інстанцій вказали, що відповідачем не надано суду належних та допустимих доказів, які б свідчили про необхідність передачі відповідних повноважень в галузі охорони здоров`я саме шляхом ліквідації Департаменту охорони здоров`я Вінницької облдержадміністрації. Більше того, суди вважали, що така ліквідація відбулась в умовах спалаху гострої респіраторної хвороби COVID - 19 та в період дії карантинних заходів, що не може характеризувати оскаржуване розпорядження як доцільне, ефективне та економічно вигідне.
46.          Суди зазначили, що оскаржуване розпорядження стосується та порушує трудові права позивачів, оскільки його реалізація тягне за собою фактичне звільнення позивачів з роботи в Департаменті в зв`язку з його ліквідацією.
47.          Водночас, Верховний Суд звертає увагу, що рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті                          55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
48.          Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
49.          Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
50.          За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року             № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
51.          Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
52.          Подібні правові висновки містяться в ухвалі Верховного Суду у справі №9901/368/19 та постановах цього ж суду у справах № 731/216/17, №527/451/17, №1340/4630/18.
53.          Таким чином, у контексті спірних правовідносин Суд повинен з`ясувати або спростувати наявність факту або обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або наявність інших утисків прав та свобод позивача.
54.          Беручи до уваги встановлені судами обставини справи, суть спірних правовідносин та їх правове регулювання, Верховний Суд вважає, що відсутнє порушене право чи інтерес позивачів, що підлягає захисту у даних правовідносинах. 
55.          Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень були б протиправними, підстави для задоволення позову були б відсутні. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
56.          Незважаючи на те, що даний позов подано від імені фізичних осіб на захист їх, нібито порушених прав на працю, фактично він перейшов у площину спору між органом виконавчої влади та його структурним підрозділом, адже фактично працівники такого органу - Департамент охорони здоров`я Вінницької ОДА висловлюють свою незгоду з утворенням іншого органу, - до якого спірним розпорядженням передано повноваження.
57.          Тобто цей позов, насправді, не переслідує ту мету, з якою він заявлений, адже ним не порушено трудові права позивачів.
58.          Відповідно до статті 5 Закону України «Про державну службу» відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Частиною третьою зазначеної статті також визначено, що дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
59.          Кодекс законів про працю України визначає механізм захисту трудових прав працівників, що включає в себе, зокрема, право на працю, та визначає способи захисту працівників.
60.          Так, КЗпП визначає можливість працівника оскарження наказу про його звільнення.
61.          Зі змісту адміністративного позову та матеріалів справи вбачається, що предметом оскарження у даній справі є саме розпорядження №477 від 27 липня      2020 року «Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації».
62.          Отже, правовідносини, які склалися між позивачами та Вінницькою обласною державною адміністрацією не є трудовими, і даний спір не є спором про поновлення на роботі.
63.          При цьому, необхідно враховувати, що, як уже зазначалося, завданням адміністративного судочинства має бути ефективний захист порушених прав, свобод та інтересів позивача (серед іншого).
64.          Передчасним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване розпорядження стосується та порушує трудові права позивачів, оскільки оскаржуваним розпорядженням передбачено попередження працівників про наступне вивільнення, то реалізація розпорядження тягне за собою фактичне звільнення позивачів з роботи. 
65.          Так, оскаржуване розпорядження видано 27 липня 2020 року, і з цього часу на думку суду позивачка фактично звільнена з роботи. Однак, фактичне звільнення                 ОСОБА_1 з посади директора Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації (як про це заявляє заявник касаційної скарги) відбулось насправді відповідно до іншого розпорядження, яке є окремим індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень і яке відповідно до пункту                 2 частини першої статті 19 КАС України може бути оскаржене окремо як спір з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
66.          Попередження про звільнення є документом, який має інформативний характер та фіксує певні події, такий документ не створює юридичних наслідків та не має ознак рішення суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України яким вирішувалось питання звільнення чи переведення позивачів.
67.          Аналіз правомірності звільнення працівника здійснюється в межах спору про незаконність звільнення і поновлення на роботі.
68.          Натомість, питання щодо формування складу та визначення структури місцевих органів виконавчої влади шляхом прийняття відповідних рішень належить до виключної компетенції голови місцевої державної адміністрації, який за наслідками прийняття такого рішення видає відповідне розпорядження.
69.          З огляду на зазначене та враховуючи, що формування структури місцевої державної  адміністрації є складовою права на управління діяльністю відповідною адміністрацією, правом працівника залишається оспорювати саме правомірність прийняття рішення про його звільнення.
70.          Водночас, у разі оскарження позивачем у судовому порядку рішення про його звільнення предметом судового дослідження буде й рішення про затвердження структури виконавчих органів, яке слугувало прийняттю рішення про припинення держслужби працівника.
71.          Вказане узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 28 березня 2019 року у справі №755/3495/16-ц.
72.          Варто також додати, що  суди попередніх інстанцій вказуючи на те, що рішення щодо передачі повноважень прийнято без погодження з керівником профільного структурного підрозділу облдержадміністрації, яке на той час відповідало за реалізацію державної політики у галузі охорони здоров`я не навели положень нормативно-правових актів, якими б передбачалось таке обов`язкове погодження.
73.          Окремо варто звернути увагу, що підґрунтям таких понять, як дискреційні повноваження і дискреційна влада є правовий розсуд. В основі теорії дискреційної влади лежить концепція домінування доцільності над законністю, оскільки поза межами законності немає жодного підґрунтя для доцільності.
74.          Разом з тим, дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.
75.          За загальним правилом під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто, дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.
76.          В даному випадку, на переконання колегії суддів, актом вищої юридичної сили - Законом № 586-XIV встановлено дискреційне право голови визначати структуру ОДА.
77.          Однак суди першої та апеляційної інстанцій, вдаючись до оцінки необхідності передачі відповідних повноважень в галузі охорони здоров`я саме шляхом ліквідації Департаменту охорони здоров`я Вінницької ОДА, фактично перебрали на себе повноваження Голови ОДА  передбаченні статтею 5 Закону № 586-XIV.
78.          Позаяк, суд вважає, що утворення структурного підрозділу, визначення та поєднання напрямів діяльності певного Департаменту у рамках ОДА є дискреційним повноваженням цього органу, що ґрунтуються на положеннях Закону № 586-XIV та його бюджетних асигнуваннях. Суд, як орган судової влади, перевіряє дотримання органом виконавчої влади вимог закону, а не ефективність/доцільність урядування.
79.          Враховуючи викладене вище, за відсутності установленого судом порушеного права позивачів в цьому спорі та невідповідність обраного ними способу захисту їх прав способам, визначеним законодавством, наявні підстави для прийняття рішення про відмову в позові.
80.          На наведені обставини суди попередніх інстанцій уваги не звернули, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про задоволення цього позову.
81.          Таким чином, доводи касаційної скарги спростовують висновки судів попередніх інстанцій та приймаються Верховним Судом у якості належних.
82.          Стаття 351 КАС України визначає підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.
83.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
84.          За таких обставин, з огляду на приписи статті 351 КАС України, касаційну скаргу відповідача необхідно задовольнити, скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року і прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог позивачів про визнання протиправним та скасування розпорядження Голови Вінницької ОДА №477 від 27 липня 2020 року «Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації».
VІІ. СУДОВІ ВИТРАТИ
85.          Відповідно до частини другої статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
86.          Загальне правило розподілу судових витрат полягає в тому, що стороні, на користь якої ухвалено рішення, суд присуджує з другої сторони понесені нею і документально підтверджені судові витрати. При цьому відповідачу - суб`єкту владних повноважень, можуть компенсуватись лише документально підтвердженні витрати.
87.          Враховуючи те, що в ході судового розгляду справи відповідачем витрати, пов`язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз не здійснювалось, а сплачені суми судового збору відповідачу як суб`єкту владних повноважень компенсації не підлягають, підстави для задоволення вимог касаційної скарги у цій частині відсутні.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича задовольнити.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2021 року у справі №120/3920/20-а скасувати.
Прийняти у справі №120/3920/20-а нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича про визнання протиправним та скасування розпорядження відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
В.М. Соколов
М.В. Білак 
 А.Г. Загороднюк ,
Судді Верховного Суду