ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2022 року 
м. Київ
справа №620/554/20
адміністративне провадження № К/9901/31561/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року (суддя Непочатих В.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року (головуючий суддя Губська Л.В., судді Карпушова О.В., Степанюк А.Г.)
у справі № 620/554/20 
за позовом ОСОБА_1 
до Чернігівської районної державної адміністрації 
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У лютому 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Чернігівської районної державної адміністрації, в якому просив:
- визнати протиправними дії Чернігівської районної державної адміністрації щодо повернення йому заяви про видачу будівельного паспорта від 17 грудня 2019 року;
- зобов`язати Чернігівську районну державну адміністрацію протягом десяти робочих днів видати будівельний паспорт згідно із заявою від 17 грудня 2019 року.
2.          Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року, у позові відмовлено.
3.          Не погодившись з такими судовими рішеннями позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником трьох земельних ділянок площею 0,1000 га кожна, з цільовим призначенням для індивідуального садівництва, розташованих за адресою: Улянівська сільська рада, Чернігівський район, Чернігівська область, садівниче товариство «Чернігів-сад», за № НОМЕР_1 (кадастровий номер 7425585700:03:000:4569), № НОМЕР_2 (кадастровий номер 7425585700:03:000:4570) № 71 (кадастровий номер 7425585700:03:000:4571), що підтверджується копіями договорів купівлі-продажу земельних ділянок та копіями витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.
5.          17 грудня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Чернігівської районної державної адміністрації із заявою про видачу будівельного паспорта забудови земельних ділянок № НОМЕР_1 , № НОМЕР_2 , № НОМЕР_3 загальною площею 0,3 га, які розташовані в садівничому товаристві «Чернігів-Сад» Вознесенської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області, кадастрові номери відповідно 7425585700:03:000:4569, 7425585700:03:000:4570, 7425584700:03:000:4571.
6.          Заява була передана на розгляд сектору з питань містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Чернігівської районної державної адміністрації, який є суб`єктом видачі будівельного паспорта.
7.          Чернігівська районна державна адміністрація листом від 28 грудня 2019 року вих.№01-11/117 за підписом в.о. завідувача сектору Г. Зарецької повернула документи ОСОБА_1 , посилаючись на відсутність детального плану території забудови земельних ділянок.
8.           ОСОБА_1 не погодився з таким рішенням про повернення документів, у зв`язку з чим звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
9.          Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що у зв`язку із відсутністю розробленого детального плану території, на якій позивач бажає побудувати будинок, відповідач позбавлений можливості, у відповідності до вимог пункту 2.3 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103 (далі - Порядок № 103), здійснити перевірку поданих документів на відповідність їх вимогам чинної містобудівної документації, державним будівельним нормам, стандартам і правилам, що є обов`язковою умовою для видачі будівельного паспорта, а тому правомірно повернув їх позивачу на підставі пункту 2.4 Порядку № 103, оскільки повернення документів в інший спосіб Порядком № 103 не передбачено.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
11.           ОСОБА_1 обґрунтовує касаційну скаргу такими порушеннями судів:
- оскаржуваними рішеннями прямо визнається, що відповідач вчинив повернення заяви про видачу будівельного паспорту не у передбачений спосіб. При цьому спосіб дій відповідача визнається правомірним, оскільки повернення документів в інший спосіб не передбачено, чим порушується стаття 19 Конституції України;
- єдиною підставою повернення заяви згідно з пунктом 2.5 Порядку №103 є невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам. На таку невідповідність у листі відповідача не вказується;
- судами безпідставно зроблено висновок про існування у позивача обов`язків, не визначених законом. Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» не покладає на власника ділянки обов`язок розробки містобудівної документації чи детальних планів територій. Всі покладені на власника обов`язки (розробка проекту та подання повного пакету документів) були виконані;
- суд апеляційної інстанції послався на нерелевантні висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 30 січня 2018 року у справі № 405/10324/14-а (2а/405/21/15) та від 21 листопада 2019 року у справі № 807/166/19. У вказаних справах виникли спори щодо конкретних невідповідностей поданого проекту містобудівній документації, чого в випадку ОСОБА_1 немає;
- фактично дії відповідача є забороною забудови земельної ділянки, тобто обмеженням права власності, права мирно володіти майном в розумінні Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
13.          Відповідно до статті 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.
Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
14.          На виконання вимог статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103 затверджено Порядок №103, який призначений для використання уповноваженими органами містобудування та архітектури та іншими суб`єктами містобудування при вирішенні питань забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок.
15.          Відповідно пункту 1.4 Порядку № 103 розроблення будівельного паспорта здійснюється: в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні; за межами населених пунктів - відповідно до детальних планів територій та планувальних рішень проектів садівницьких та дачних товариств.
16.           Пунктом 2.1 Порядку № 103 передбачено, що видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять:
заява на видачу будівельного паспорта зі згодою замовника на обробку персональних даних за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку;
засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію;
ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об`єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об`єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо);
проект будівництва (за наявності);
засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.
17.          Пунктами 2.3-2.5 Порядку №103 визначено, що уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:
неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;
невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
2.5. Повернення пакета документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього здійснюється з відповідним обґрунтуванням уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, який не перевищує строк його надання.
18.           Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку, що підставою для відмови у наданні будівельного паспорта може бути неподання повного пакета документів або невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. При цьому у силу п. 2.4 Порядку № 103 при вирішенні питання про видачу будівельного паспорту, крім відповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації, перевірці підлягає ще і відповідність намірів вимогам державних будівельних норм, стандартів і правил.
19.          Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 30 січня 2018 року у справі № 405/10324/14-а (2а/405/21/15) та від 21 листопада 2019 року у справі №807/166/19.
20.          Суд апеляційної інстанції, пославшись на вищевказані постанови не порушив норм матеріального або процесуального права, оскільки вказана судова практика була використана як сформований підхід застосування норм права.
21.          При цьому, застосовуючи такий підхід до обставин цієї справи, слід врахувати, що судами попередніх інстанцій встановлено, що земельні ділянки з кадастровими номерами 7425585700:03:000:4569, 7425585700:03:000:4570, 7425584700:03:000:4571, що належить позивачеві на праві приватної власності, розташовані в садівничому товаристві «Чернігів-Сад» Улянівської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області, але детальний план території на відповідних земельних ділянках відсутній.
22.          У листі Чернігівської районної державної адміністрації ї від 28 грудня 2019 року вих.№01-11/117, яким повернуто документи ОСОБА_1 , є посилання на відсутність детального плану території забудови земельних ділянок та рекомендовано заявнику розробити такий детальний план.
23.          Відповідно до статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці. Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації, крім випадків, якщо законами встановлений інший порядок.
24.           Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація) визначає Порядок розроблення містобудівної документації затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року №290, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2011 року за № 1468/20206 (далі - Порядок № 290).
25.          У пункті 4.2 Порядку № 290 визначено, що рішення про розроблення детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, або внесення змін до нього приймає відповідна районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
26.          Згідно з пунктом 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є: при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
27.          Пунктом 4.4 Порядку № 290 передбачено, що замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні та внесення змін до неї визначає джерела фінансування розроблення містобудівної документації та організовує її розроблення.
28.          Аналізуючи вказані норму законодавства, Суд вважає, що замовлення та організація розробки детального плану території покладається на суб`єкта владних повноважень. 
29.          У постановах від 11 квітня 2018 року в справі №  803/1231/17, від 06 лютого 2020      року у справі № 809/1258/17, від 29 квітня 2020 року у справі  № 816/1752/17 та від 16 червня 2021 року у справі № 2340/3189/18 зроблено висновок про те, що сама по собі відсутність плану зонування або детального плану території, розроблення та затвердження якого відноситься до повноважень органів місцевого самоврядування, не може бути підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки таке рішення приймається виключно у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, так як і не може бути підставою для скасування уже виданих містобудівних умов та обмежень.
30.          Будівельний паспорт як і містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки є різновидами містобудівної документації, тому вищенаведений підхід є застосовним і до обставин цієї справи.
31.          Враховуючи те, що ОСОБА_1 звернувся із заявою про надання будівельного паспорта для будівництва житлового будинку, а не комплексної забудови частини території населеного пункту, а також враховуючи бездіяльність районної державної адміністрації щодо реалізації функції в частині замовлення та організації розробки містобудівної документації, Суд дійшов висновку, що такі обставини як відсутність містобудівної документації не можуть перешкоджати реалізації прав громадян, які гарантовані Основним Законом, що свідчить про необґрунтованість відповідачем рішення про повернення документів, оформлене листом.
32.          Отже, суди попередніх інстанцій помилково зробили висновок про правомірність дій відповідача при поверненні документів ОСОБА_1 .
33.          Водночас щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача надати позивачу будівельний паспорт, Суд зазначає таке.
34.          Згідно з пунктом 1.3. Порядку №103 параметри забудови визначаються з урахуванням державних будівельних норм ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій".
35.          Подані позивачем із заявою ескізи намірів забудови не розглядались відповідачем та не перевірялись на відповідність державним будівельним нормам. Вказані дії є компетенцією відповідача, який не здійснював перевірку наданих позивачем документів на відповідність державним будівельним нормам, а тому суд не може перебирати на себе ці повноваження. В той же час без такої перевірки питання видачі будівельного паспорту вирішено бути не може.
36.          З огляду на це, з метою захисту прав позивача та використовуючи передбачене статтею 9 КАС України право суду виходити за межі позовних вимог, Суд вважає необхідним зобов`язати Чернігівську районну державною адміністрацію розглянути заяву ОСОБА_1 про надання будівельного паспорту на забудову земельної ділянки у відповідності до вимог законодавства з урахуванням вищенаведених висновків Суду. 
37.          За правилом частини 1 статті 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
38.          Таким чином, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення окружного адміністративного суду та постанова апеляційного адміністративного суду підлягають скасуванню, з прийняттям нового рішення про часткове задоволення позову.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року у справі №620/554/20 скасувати.
Ухвалити нове рішення.
Позов ОСОБА_1 до Чернігівської районної державної адміністрації про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Чернігівської районної державної адміністрації щодо повернення заяви ОСОБА_1 про видачу будівельного паспорта від 17 грудня 2019 року.
Зобов`язати Чернігівську районну державною адміністрацію розглянути заяву ОСОБА_1 про надання будівельного паспорту на забудову земельної ділянки від 17 грудня 2019 року відповідно до вимог законодавства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб