ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2022 року 
м. Київ
справа № 480/4052/20
провадження № К/9901/10605/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М., 
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року (суддя Павлічек В.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2021 року (головуючий суддя Калиновський В.А., судді Макаренко Я.М., Кононенко З.О.)
у справі № 480/4052/20 
за позовом ОСОБА_1 
до Миколаївської селищної ради Білопільського району Сумської області 
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Миколаївської селищної ради Білопільського району Сумської області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Миколаївської селищної ради Білопільського району Сумської області від 03 червня 2020 року про відмову в наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2.00 га, для ведення особистого селянського господарства, та земельної ділянки площею 0.12 га для індивідуального садівництва на території Миколаївської селищної ради Білопільського району Сумської області;
- зобов`язати Миколаївську селищну раду Білопільського району Сумської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 10 березня 2020 року про відведення йому у власність земельної ділянки площею 2.00 га для ведення особистого селянського господарства, та земельної ділянки площею 0.12 га для індивідуального садівництва.
2.          Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2021 року, у позові відмовлено.
3.          Не погодившись з вказаними судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нове судове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що позивач звернувся до Миколаївської селищної ради Білопільського району Сумської області із заявою від 10 березня 2020 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2.00 га, для ведення особистого селянського господарства, та земельної ділянки площею 0,12 га для індивідуального садівництва на території Миколаївської селищної ради Білопільського району Сумської області. До заяви було додано копії паспорту, посвідчення інваліда війни та ідентифікаційного коду.
5.          Рішенням сорок дев`ятої сесії сьомого скликання Миколаївської селищної ради Білопільського району Сумської області від 03 червня 2020 року було відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2.0000 га, для ведення особистого селянського господарства та площею 0.1200 га, для індивідуального садівництва на території Миколаївської селищної ради Білопільського району Сумської області в зв`язку з тим, що до заяви не були надані графічні матеріали з бажаним місцем розташування земельних ділянок.
6.          Не погодившись із такою відмовою, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7.          Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що відсутність графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки не дають можливості відповідачу ідентифікувати бажані земельні ділянки для перевірки їх місця розташування вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, що є підставою для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8.          Касаційна скарга мотивована порушенням судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права. 
9.          Скаржник у касаційній скарзі обґрунтовує необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у пункті 71 постанови Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а, та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні, оскільки він суперечить вимогам Конституції України та Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
10.          На думку позивача, суди попередніх інстанцій не звернули увагу на вимоги частини 2 статті 2 КАС України, суди не перевірили чи прийняв відповідач рішення неупереджено, обґрунтовано, добросовісно, розсудливо, пропорційно в зв`язку з чим прийняли незаконні та необґрунтовані рішення.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
12.          Статтею 14 Конституції України регламентовано, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
13.          Законом, що визначає забезпечення права на землю громадянам є ЗК України.
14.          Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірах, визначених відповідно до статті 121 ЗК України.
15.          Відповідно до частини 6 статті 118 ЗК України, громадяни зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
16.          Відповідно до частини 7 статті 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
17.          Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
18.          Отже, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
19.          У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням сорок дев`ятої сесії сьомого скликання Миколаївської селищної ради Білопільського району Сумської області від 03 червня 2020 року ОСОБА_1 було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2.0000 га, для ведення особистого селянського господарства та площею 0.1200 га, для індивідуального садівництва на території Миколаївської селищної ради Білопільського району Сумської області у зв`язку з тим, що до заяви не були надані графічні матеріали з бажаним місцем розташування земельних ділянок.
20.          З копії заяви від 10 березня 2020 року суди встановили, що в додатках до заяви не зазначено про надання графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. При цьому доказів подання до Миколаївської селищної ради Білопільського району Сумської області разом із заявою від 10 березня 2020 року графічних матеріалів, на яких зображено розташування бажаних до відведення земельних ділянок, позивачем суду не надано. Крім того, в матеріалах справи взагалі відсутні графічні матеріали, на яких зображено розташування бажаних до відведення земельних ділянок.
21.          Подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
22.          Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а вже вирішував правове питання щодо правомірності дій суб`єкта владних повноважень з відмови у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою у випадку ненадання, зокрема, графічних матеріалів.
23.          Так, у пункті 69- 71 вказаної постанови зазначено: 
« 69. У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку. 
70. Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.
71. Разом з тим, з урахуванням наведеного, враховуючи обмежений строк розгляду клопотання, а також положення частини шостої статті 118 ЗК України, яка містить імперативні вимоги щодо обов`язковості додавання до клопотання зацікавленої особи графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб), Суд у контексті спірних правовідносин дійшов висновку, що недодержання вимог щодо змісту клопотання, ненадання належним чином оформлених графічних матеріалів або погодження землекористувача, якщо бажана земельна ділянка не є вільною, може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою».
24.          Позивач у касаційній скарзі просить відступити від пункту 71 вказаної постанови, мотивуючи це тим, що на законодавчому рівні не визначено, як повинен діяти суб`єкт владних повноважень у тому випадку, коли заявник не додав до заяви повний пакет документів. Скаржник вважає, що існує правова невизначеність з цього питання, яку потрібно вирішувати єдиному законодавчому органу в Україні шляхом прийняття відповідного закону про внесення змін до Земельного кодексу України. Верховний Суд, зробивши висновок про те, що ненадання графічних матеріалів до заяви може бути підставою для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, фактично взяв на себе повноваження законодавчого органу, оскільки в статті 118 ЗК України відсутня така підстава для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
25.          Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від правової позиції, наведеної у постанові від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а.
26.          Посилання скаржника на невідповідність вказаної позиції положенням ЗК України є помилковим і спростовують таким.
27.          Так, частина 6 статті 118 ЗК України визначає, що до клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
28.          Вказана вимога направлена на те, щоб суб`єкт владних повноважень при розгляді клопотання особи зміг ідентифікувати бажану земельну ділянку. Суб`єкт владних повноважень не може визначати на свій розсуд місце розташування земельної ділянки для заявника, у зв`язку з цим ЗК України і вимагає додавати до клопотання графічні матеріали бажаної земельної ділянки.
29.          Колегія суддів враховує, що в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі №802/159/17-а викладено висновки застосування статті 118 ЗК України, зокрема в імперативній формі встановлено, що для отримання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності заінтересована особа повинна подати клопотання, в якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри, а також обов`язково додати графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
При цьому, графічні матеріали, які додаються до клопотання повинні бути такими, обсяг даних яких дозволяє чітко ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки відносно інших землевласників та землекористувачів, а бажана земельна ділянка має бути максимально конкретизованою, що б давало можливість відповідачу насамперед встановити зазначене місце розташування, перевірити відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів та у передбачених земельним законодавством випадках надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо чітко визначеної земельної ділянки.
30.          Ідентифікація бажаної заявником земельної ділянки важлива для того, щоб орган влади міг перевірити її на відповідність / невідповідність місця розташування вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, як того вимагає ЗК України.
31.          У ракурсі висловлених Верховним Судом висновків, колегія суддів зазначає, що розгляд поданого позивачем клопотання стосовно отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, надання такого дозволу, є однією зі стадій процедури відведення такої земельної ділянки у власність позивача, однак вирішення цього питання на користь заявника неможливе без ідентифікації бажаної земельної ділянки.
32.          Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а вказував на те, що відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. При цьому, у суб`єкта владних повноважень є чітко визначений місячний строк на розгляд і вирішення клопотання про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою.
33.          Слід зазначити, що звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом строку. 
34.          Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу.
35.          Тобто, орган може (проте не зобов`язаний) звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки, але вказане не повинно перешкодити органу влади розглянути клопотання заявника у визначений ЗК України строк, інакше суб`єкт владних повноважень допустить протиправну бездіяльність.
36.          З огляду на повноваження міської ради щодо вирішення питань регулювання земельних відносин, враховуючи положення статті 118 ЗК України, суд першої інстанції правильно вказав на те, що у спірному випадку відповідач, за наслідками розгляду клопотання позивача, був зобов`язаний прийняти одне із таких рішень - або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою або відмовити у наданні такого дозволу.
37.          Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
38.          У цій справі відповідач не відступав від положень статті 118 ЗК України, оскільки позивач не виконав вимоги вказаної статті щодо додання до клопотання графічних матеріалів бажаної земельної ділянки, що унеможливило перевірити її відповідність нормативно-правовим актам, містобудівній документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, як того вимагає ЗК України.
39.          Своєю чергою, заявник (навіть у разі відмови у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою через неподання повного пакету документів) може звернутися повторно до суб`єкта владних повноважень з новим клопотанням про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, додавши всі необхідні документи, у тому числі й графічні матеріали бажаної земельної ділянки.
40.          Оцінюючи висновки рішень судів першої та апеляційної інстанцій в аспекті доводів касаційної скарги, слід зазначити, що суди правильно встановили обсяг та зміст фактичних обставин справи, та не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
41.          Доводи касаційної скарги щодо недотримання частини 2 статті 2 КАС України не знайшли свого підтвердження. 
42.          Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
43.          З огляду на викладене, касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2021 року у справі №480/4052/20 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук