ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2022 року 
м. Київ
справа № 380/12745/21
адміністративне провадження № К/9901/45759/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача: Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г.,  розглянувши у письмовому провадженні справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Княжий Холл» до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування припису, за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року (суддя - Хома О.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року (колегія суддів у складі: головуючий суддя - Довгополова О.М., судді - Гудима Л.Я., Святецький В.В.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1.           30 липня 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Княжий Холл" (надалі - позивач, ТОВ «Княжий Холл») звернулося до суду з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (надалі - відповідач, МКІП) про визнання протиправним та скасування припису Міністерства культури та інформаційної політики України №8400/6.11.6 від 20 липня 2021 року.

2.           02 серпня 2021 року позивач подав заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії припису Міністерства культури та інформаційної політики України №8400/6.11.6 від 20 липня 2021 року до набрання законної сили рішення у справі.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3.          Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, заяву про забезпечення позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Княжий Холл" до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним і скасування припису задоволено повністю. 

4.          Зупинено дію припису Міністерства культури та інформаційної політики України від 20 липня 2021 року №8400/6.11.6 до набрання законної сили рішення у справі.

5.          Приймаючи рішення про вжиття заходів забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що така підстава прийняття припису як проведення будівельних робіт в межах історичного ареалу міста Львова без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, не відповідає дійсності та свідчить про наявність ознак його очевидної протиправності.

6.          Позивачем до позовної заяви долучено лист-відповідь Міністерства культури, молоді та спорту України №41/6.11 від 02 березня 2020 року на звернення представника ТОВ «Княжий Холл» від 07 лютого 2020 року щодо отримання дозволу на проведення робіт по вул. Городоцькій, 64 у м. Львів, зміст якого підтверджує відсутність матеріалів історико-архітектурного опорного плану міста Львова та відсутність правових підстав на погодження Міністерством проєктів будівництва за вказаною адресою, а також вказане свідчить про звернення позивача до початку виконання будівельних робіт до відповідача.

7.          Зупинення виконання робіт згідно договору генерального підряду призведе не лише до зупинення будівництва, а й порушить зобов`язання генпідрядника виконати роботи протягом терміну, визначеного у цьому Договорі. Більше того, виконання умов вказаного договору включає в себе зобов`язання залучити необхідну кількість працівників (робота у декілька змін), в тому числі залучення таких працівників субпідрядниками, технічних засобів, матеріальних ресурсів, що дозволить вчасно виконати увесь обсяг робіт у відповідності до календарного графіка виконання робіт та основних стадій проєкту. Така ситуація цілком очевидно спричинить неможливість виконання генпідрядником своїх зобов`язань за договором генерального підряду, чим буде заподіяно шкоду правам, свободам та інтересам позивача.

8.          Отже, на думку судів попередніх інстанцій, обраний спосіб забезпечення позову є співмірним, відповідає критеріям розумності, обґрунтованості і адекватності, забезпечення збалансованості інтересів учасників спірних правовідносин, запобігання порушенню у зв`язку з вжиттям таких заходів прав та охоронюваних інтересів учасників процесу та відповідає інституту забезпечення позову в адміністративному судочинстві.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9.          Не погоджуючись із прийнятими рішеннями, Міністерство культури та інформаційної політики України звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити ТОВ «Княжий Холл» у задоволенні заяви про забезпечення позову.

10.          Ухвалою Верховного Суду від  24 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі.

11.          Ухвалою Верховного Суду від 18 серпня 2022 року призначено касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Доводи учасників справи

12. МКІП вважає, що оскаржувані судові рішення прийняті з порушенням норм процесуального права, недотриманням норм матеріального права, без урахування всіх обставин справи, а тому підлягають скасуванню. Зазначає, що оскаржуваний припис видано правомірно та з дотриманням вимог закону відповідно до повноважень Міністерства культури та інформаційної політики України.

13.          В межах установленого Судом строку відзиву на касаційну скаргу від позивача не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для подальшого розгляду справи в порядку письмового провадження.

Релевантні джерела права й акти їх застосування

14.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених    статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

15.          Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

16.          Відповідно до статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

17.          Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

18.          Однак, зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані судові рішення не відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги є обґрунтованими, з огляду на таке.

19.          Відповідно до    статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

20.          Підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити доцільність їх вжиття в контексті захисту прав та інтересів учасників справи та реалізації судового рішення.

21.          За умовами статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку. 

22.          Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

23.          Не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (пункт 5 частини третьої статті 151 КАС України).

24.          При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має, з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

25.          Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

26.          Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, покликаним забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.

27.          В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

28.          Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

29.           Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

30.          Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

31. В обґрунтування заяви про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначає, що дія спірного припису завдасть йому значних збитків (майнової шкоди), і для поновлення порушених прав та інтересів позивачу необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. 

32. Припис від 20 липня 2021 року №8400/6.11.6 винесений у зв`язку із тим, що ТОВ «Княжий Холл» виконує будівельні роботи в межах історичного ареалу міста Львова без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України), що є порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини». 

33. Позивач стверджує про відсутність на офіційному сайті Міністерства культури та інформаційної політики України в розділі Інформація щодо затвердження меж та режимів використання історичних ареалів історичних населених місць відомостей про затверджені межі історичного ареалу міста Львова та режими його використання. 

34. Будучи відповідальним за розроблення науково-практичної документації для встановлення меж історичного ареалу населених пунктів, відповідач такої документації щодо міста Львів не розробив, що свідчить про наявність ознак очевидної протиправності спірного припису, виданого з підстав порушення ним вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини». 

35. Натомість дія спірного припису може призвести до повного зупинення законної господарської діяльності позивача та до значних фінансових та репутаційних втрат. Позивач вказує на те, що він, як орендар, земельної ділянки за адресою м. Львів, вул. Городоцька, 64 отримав у встановленому законом порядку містобудівні умови та обмеження та після всіх передбачених законодавством погоджень 16 грудня 2019 року отримав дозвіл на виконання будівельних робіт № ЛВ112193502497, на підставі якого розпочато будівництво багатоквартирного будинку.

36. Задовольняючи заяву про забезпечення позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили із того, що оскаржуваний припис містить ознаки очевидної протиправності, а обраний спосіб забезпечення позову є співмірним, відповідає критеріям розумності, обґрунтованості і адекватності, забезпечення збалансованості інтересів учасників спірних правовідносин, запобігання порушенню у зв`язку з вжиттям таких заходів прав та охоронюваних інтересів учасників процесу та відповідає інституту забезпечення позову в адміністративному судочинстві.

37. Поряд з тим, ознаки протиправності оскаржуваного рішення відповідача не були очевидними, а фактичні обставини справи підлягають встановленню та доведенню на підставі відповідних доказів та аналізу норм права, які регулюють спірні правовідносини, під час розгляду справи по суті.

38. Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.

39.           Колегія судів зауважує, що безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до    статті 150 КАС України    зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

40. Відповідно до    статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.

41.           Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 826/14951/18, від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18, від 05 березня 2020 року у справі № 640/11811/19, від 28 липня 2021 року у справі № 640/16566/20, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 01 червня 2022 року у справі № 580/5656/21 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них.

42.           Зважаючи на те, що у заяві про вжиття заходів забезпечення позову не йдеться про ефективний захист порушених прав, за захистом яких звернувся позивач до суду, відповідно відсутні правові підстави для забезпечення позову, передбачені статтею 150 КАС України. 

43. Суди попередніх інстанцій не взяли до уваги предмет та підстави позову, не пересвідчилися, чи дійсно існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду при задоволенні позову; застосовані заходи забезпечення позову є вочевидь неспівмірними з заявленими позовними вимогами.

44.           Суд звертає увагу на те, що ухвала суду першої інстанції і постанова суду апеляційної інстанції не містять належних та переконливих мотивів застосування заходів забезпечення позову.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

45.           Відповідно до частин першої - третьої    статті 351 КАС України    підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

46.           Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

47.           Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з порушенням норм статей 150,   151 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову відмовити, а касаційну скаргу задовольнити за мотивами, викладеними у цій постанові Верховного Суду.

48.           У разі задоволення касаційної скарги суб`єкта владних повноважень судові витрати відповідно до статті 139 КАС України відшкодуванню не підлягають. 

49. Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,  Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1.          Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнити.

2.          Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року скасувати.

3.          Відмовити в задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Княжий Холл» у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
             
Суддя-доповідач:                                                                                 Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    Я.О. Берназюк

                                                                                                    Т.Г. Стрелець